ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2013, № 2, с. 44-52
= ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЭКОЛОГИЧЕСКИ НЕБЛАГОПОЛУЧНЫХ ТЕРРИТОРИЙ
© 2013 г. Александр Александрович Транин1
Краткая аннотация: в статье исследованы проблемы формирования правового режима экологически неблагополучных территорий. Рассмотрены особенности режима различных разновидностей этих территорий. Исследованы пробелы в действующем законодательстве и высказаны предложения по их устранению. Annotation: article researched problems of forming a legal regime of environmentally unfavorable areas. The peculiarities of different varieties of these territories are investigated. Gaps in existing legislation are investigated and has made suggestions to address them.
Ключевые слова: экологически неблагополучные территории, зоны бедствия, зоны чрезвычайной ситуации, экологическое право, экологическое законодательство.
Key words: environmentally unfavorable areas, disaster zones, zones of an emergency situation, environmental law, environmental legislation.
Природа - очень сложный "суперорганизм". Все ее элементы, живые и неживые: почвы, леса, воды, растения и животные, есть одно целое, комплекс приспособленных к друг другу, взаимодействующих и взаимосвязанных процессов. Они уравновешивают друг друга, пока система не нарушена. За миллионы лет установилось естественное равновесие.
Человечество, не зная или плохо зная архитектуру природного здания, пытается, тем не менее, внести в него свои исправления и изменения. Человек создает новый ландшафт (распахивает степи, вырубает леса, осушает болота, создает искусственные водохранилища, в общем, "осваивает" территории), не думая о последствиях.
Существует достаточно четкое различие между антропогенными и естественными экосистемами. Полное замещение естественных экосистем антропогенными приведет к исчезновению той биосферы, частью которой является человечество2. "Современные ученые считают, что человечество уже живет в разрушаемом мире в условиях все нарастающего жестокого экологического кризиса, который превращается в кризис всей цивилизации.., и человек, общество и государство не способны переломить тенденцию ухудшения состояния окружающей среды"3.
1 Старший научный сотрудник сектора эколого-правовых исследований Института государства и права РАН, кандидат юридических наук (E-mail: igpran@igpran.ru).
2 См. подробнее: Акимушкин И.И. Трагедия диких животных. М., 1969. С. 147.
3 Бринчук М.М. Экологическое право. Учеб. М., 2009. С. 19.
В последние десятилетия человечество, все острее чувствуя уязвимость нашей планеты, всерьез обеспокоено ее экологическим неблагополучием.
С середины ХХ в. эту обеспокоенность подтвердили многие непредвиденные обстоятельства: катастрофы на АЭС, аварии на химических предприятиях, газо- и нефтепроводах, на добывающих предприятиях, сбои в производственном секторе, несовершенство и старение оборудования, несанкционированные сбросы и выбросы вредных веществ. Однако техногенное воздействие - не единственный фактор, определяющий современную ситуацию: землетрясения, наводнения, вулканическая деятельность, цунами, ураганы и иные стихийные бедствия дополняют эту сложную картину, в которой оказывается наша планета. Количество экологически неблагополучных территорий увеличивается с каждым годом. И Россия в данном контексте не является исключением. Около 17 млн. кв. км 15% ее территории относится к экологически неблагополучным. Они объективно существуют, хотя многие из них официально не оформлены.
В 120-170 городах отмечено неблагополучное состояние атмосферы, почти в стольких же - недоброкачественный состав воды. Чрезвычайно тревожное положение с твердыми отходами. Если в советское время количество твердых отходов измерялось 90 млрд. т., то в настоящее время можно прибавить к ним, как минимум, еще 30 млрд. т. Как отмечает В.И. Данилов-Данильян, в составе
промышленных и бытовых отходов имеют место такие экзотические химические соединения, которых природа никогда не знала. Все это тлеет, а горение при низких температурах - источник диоксинов, так называемых суперэкотоксикан-тов, малейшие дозы которых могут привести к необратимым изменениям в организме человека4. Весьма серьезно стоит проблема химического заражения территорий, в частности, например, гептильная проблема, вызываемая деятельностью испытательных ракетных полигонов в разных районах страны (например, в Пермском крае). Критическая обстановка, рост заболеваемости и смертности населения, забвение законодательных норм и "нормативов выбросов", отсутствие надлежащего контроля - все это создает предпосылки к появлению экологически неблагополучных территорий.
С учетом общественной важности и заинтересованности в решении проблем экологически неблагополучных территорий5, в последовательном восстановлении благоприятного состояния окружающей среды, развития правового регулирования в данной сфере, совокупность правовых норм, определяющих критерии и режим экологически неблагополучных территорий, можно рассматривать, подчеркивает М.М. Бринчук, как формируемый институт права окружающей сре-ды6. Каждой отрасли права свойствен свой специфический режим регулирования, чем обусловливается юридическая особенность определенной отрасли. Учитывая комплексный характер отрасли экологического права применительно к категории экологически неблагополучных территорий, можно говорить, отмечает Н.Г. Жаворонкова, о взаимодействии, взаимосочетании административно-правового режима чрезвычайной ситуации и эколого-правового режима пострадавшей в результате чрезвычайной ситуации или высокорисковой антропогенной деятельности конкретной территории7.
В зависимости от источника, влияющего на появление экологически неблагополучных территорий (аварии на АЭС, выбросы химических предприятий и военных полигонов, иных потенциально опасных промышленных предприятий), в законодательстве разработан комплекс защит-
4 См.: Зеленый мир. 2011. № 5, 6. С. 6.
5 См.: Транин А.А. О понятии экологически неблагополучных территорий".
6 См.: Бринчук М.М. Указ. соч. С. 577.
7 См.: Жавронкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. М., 2007. С. 136.
ных мер, призванных в той или иной степени оградить население от негативных воздействий этих опасных явлений. К таким мерам действующее законодательство относит, в частности, ст. 5 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 24 декабря 1994 г8. и постановление Правительства РФ "О режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" от 25 декабря 1992 г.9, создание различных видов защитных зон с неблагоприятной экологической обстановкой. Границы этих зон в каждом конкретном случае определяются Правительством РФ в зависимости от поражающей силы источника и масштаба загрязнения территории. В большей степени это относится к радиационному загрязнению. Ниже мы остановимся на правовых режимах этих зон.
При определенных обстоятельствах возможности правового регулирования той или иной чрезвычайной ситуации оказываются, тем не менее, в ряде случаев неэффективными и безуспешными, поскольку либо не предпринимаются скоординированные эффективные меры, либо они осуществляются с запозданием, а решения принимаются впоследствии, в связи с обнаружением новых загрязненных территорий. Более того, появление подобных ситуаций до недавнего времени вообще было засекречено, как, например, на предприятии ОАО "Протон" в Пермской области, где полный объем и химический состав токсичных выбросов двух ракетных полигонов практически не контролировались, а предприятие ни перед кем не отчитывалось. К этой ситуации мы еще обратимся10. Подобных примеров в других регионах России довольно много, например абсолютный лидер и входящий в пятерку самых грязных городов мира - Норильск. По данным Нью-Йоркского института Блэксмита, в 2010 г. Норильск впервые обошел Чернобыль в списке самых загрязненных городов мира. А Всемирный фонд дикой природы России, руководство токсической программы "Гринпис" считают "Норильский никель" основным глобальным источником загрязнения Арктики и окружающей среды России11.
Поэтому решение проблем экологически неблагополучных территорий в правовом плане чрезвычайно актуально и требует особого внима-
8 См: Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.
9 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 5. Ст. 387.
10 См. подробнее: Зеленый мир. 2011. № 7-8. С. 8-10.
11 См.: там же. № 1-2. С. 6-7.
ния законодателя, правоприменительных и контрольно-надзорных органов, а также активизации теоретико-правовых исследований в данной сфере. Без решения многих из этих проблем достаточно проблематично и решение исследуемых вопросов.
Рассматривая вопросы правового режима указанных территорий, следует иметь в виду, что термин "экологически неблагополучные территории", являясь базовым понятием, включает в соответствии с законодательством несколько видов зон: зона чрезвычайной экологической ситуации, зона экологического бедствия. Каждая из этих зон, в свою очередь, подразделяется на ряд подзон, где должен быть установлен определенный правовой режим в зависимости от источника загрязнения, направления ветра и других характерных особенностей территории. Так было до вступления в силу нового Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г.12. В Законе оставлена одна зона - зона экологического бедствия. К сожалению, в нем не дается определения данной зоны. И это в известной степени осложняет понимание особенностей и архитектоники правового режима зоны экологического бедствия.
Вместе с тем, некоторые черты правового режима и особенностей зонирования экологически неблагополучных территорий как зон бедствия отражены в некоторых законодательных актах, принятых в 90-е годы, среди которых можно назвать законы РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 г.13; "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастроф
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.