ОБЩЕСТВО И ЭКОНОМИКА, № 9, 2012
©2012 г.
Ирина Смотрицкая
доктор экономических наук зав. сектором Института экономики РАН (e-mail: irinasmot@yandex.ru) Сергей Черных
доктор экономических наук, профессор
зав. сектором Института проблем развития науки РАН
(e-mail: esterbio@rambler.ru)
ОТ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА К ОБЩЕСТВЕННЫМ ЗАКУПКАМ
В статье анализируются цели и задачи модернизации системы государственных закупок в российской экономике. Методологией служит теория общественных интересов и общественных благ, общественных товаров и их соотношения с рыночной средой. Авторы приходят к выводу о необходимости формирования новой идеологии закупок, перехода от «сервисной системы», обслуживающей интересы государственных заказчиков и подрядчиков, к качественной системе обеспечения общественных нужд. Обоснованы принципы развития федеральной контрактной системы как механизма регулирования, увязывающего государственные закупки с ожидаемыми обществом социально-экономическими эффектами.
Ключевые слова: государственный заказ, закупки, общественные потребности, федеральная контрактная система, эффективность закупок, инновационная активность, конкурентная рыночная среда.
Общественные потребности и государство. В настоящее время в нашей стране идет активное формирование институциональных основ Федеральной контрактной системы (ФКС). Внесенный правительством на рассмотрение в Государственную думу соответствующий законопроект1 включает совокупность норм и правил, регулирующих государственную закупку как единый цикл, состоящий из следующих ключевых этапов: прогнозирование поставок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; формирование планов обеспечения государственных (муниципальных) нужд; размещение заказов на поставку товаров,
1 Проект федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг» № 68702-6 одобрен в первом чтении Государственной думой 20 июня 2012 г.
работ, услуг и заключение контрактов; исполнение и мониторинг государственных контрактов.
Создание ФКС в России представляет собой попытку обновления и адаптации системы государственных закупок к современным социально-экономическим вызовам, стоящим перед нашей страной. Кризисные явления, с которыми столкнулась Европа, еще долго будут оказывать негативное влияние на мировую и российскую экономику. Прогнозируемое снижение цен на нефть и невысокие темпы экономического роста могут не обеспечить необходимого уровня доходов бюджета для выполнения государством своих обязательств. Общий объем бюджетных средств, израсходованных на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд составил в 2011 году (по оценке Минэкономразвития РФ) 6 трлн рублей, то есть более половины расходной части федерального бюджета.
В то же время в российском обществе возрастает запрос на масштабные реформы для повышения качества государственных услуг в сфере образования, здравоохранения, науки, ЖКХ, учреждения которых являются субъектами системы государственных (муниципальных) закупок. В связи с чрезвычайной актуальностью институциональные проблемы развития системы госзакупок оказались в центре внимания средств массовой информации, профессиональных и независимых экспертов. Вместе с тем за рамками дискуссий оставался главный вопрос - о роли и стратегических целях института государственных закупок в российской экономике. Что мы имеем - «сервисный институт» или систему обеспечения общественных нужд?
Никакие реформы без правильной «идеологии» развития федеральной контрактной системы не будут эффективны: можно скопировать лучшие образцы моделей госзакупок, но содержание останется прежним. В первую очередь надо определиться с сущностью и ролью института закупок, его взаимодействию со всеми другими сферами экономики и общества, масштабами задач, полномочиями для регулирования тех или иных сфер.
Для этого, по нашему мнению, необходим институциональный переход от понятий «государственный заказ», «государственные закупки», «государственные нужды» к понятиям «общественные закупки» и «общественные нужды». Как уже отмечали авторы1, переход к целостной контрактной системе превращает государственный заказ в более сложный механизм хозяйствования, сочетающий в себе программно-целевую и ре-
1 Смотрицкая И., Черных С. Государственные закупки в системе взаимоотношений государства и рынка // Общество и экономика. 2010. № 1. С. 85-87.
гулирующую функции. Здесь возникает очень тонкая, но значимая грань социально-экономического понимания сущности возникающих отношений, потому что государство не может рассматриваться как некий экономический субъект, имеющий собственные нужды, отличные от потребностей общества. По существу, размещение государственных заказов на поставки товаров, работ, услуг необходимо не для нужд государства как института, а в интересах всего общества, для которого и организуется выполнение государственных функций, производство соответствующих товаров и услуг.
Более того, основополагающий принцип организации закупок заключается в приобретении государством товаров, работ, услуг за бюджетные средства, по сути, за деньги налогоплательщиков. И если в случае частных закупок эти действия осуществляются заказчиком сугубо в своих экономических интересах, то в случаях с государственными закупками возникает посредник в лице таких институтов, как государственные органы власти, ведомственные учреждения. Соответственно этот посредник (как и всякое наделенное данным статусом юридическое или физическое лицо) может иметь «свои» потребности и интересы, игнорируя (в той или иной степени) общественные потребности. Исходя из этого, на рынке государственных (общественных) закупок наряду с государством (заказчиком) и исполнителем государственных контрактов объективно должен появиться третий равноправный субъект общество как конечный потребитель товаров, работ, услуг, обладающий всей полнотой функций, в том числе функцией контроля за экономичностью и результативностью расходов.
Одновременно с экономической проблематикой общественных закупок (в том числе в теоретическом аспекте) возникают проблемы оптимизации и регулирования социальной эффективности закупок. Общественные закупки выступают одним из индикаторов социально-экономической справедливости, ибо они постоянно должны давать ответы на вопросы: для чего, что и с какой пользой покупается на деньги общества, налогоплательщиков и, наконец, конечного потребителя государственной услуги.
В этой связи, на наш взгляд, вполне логичен нынешний этап трансформации системы государственных закупок, кардинальное изменение институциональной базы: федеральный закон «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг» придет на смену федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», являющемуся пока основным нормативным регулятором в сфере госзакупок. В свою очередь, создаваемая феде-
ральная контрактная система должна стать эффективным инструментом развития страны, а государственные и муниципальные нужды необходимо увязать с ожидаемыми государством и обществом (в лице налогоплательщиков) конечными целевыми социально-экономическими эффектами.
Ключевые принципы развития Федеральной контрактной системы. Новый концептуальный подход к пониманию роли закупок требует формирования долгосрочной стратегии развития государственных (общественных) закупок, разработки механизмов ее реализации. Под стратегией мы согласны понимать «траекторию изменения институтов и экономической политики, «соединяющую» текущее состояние с желательным»1. В конечном итоге это траектория динамики экономических и социальных индикаторов в бюджетной сфере. Исходным пунктом разработки стратегии должна стать оценка состояния, проблем и перспектив реформирования системы государственных закупок.
Наиболее сложный и дискуссионный вопрос формирования стратегии на современном этапе - это, безусловно, выбор приоритетов развития института закупок и механизмов реализации модели ФКС.
Можно выделить три ключевых принципа развития ФКС, которые, по нашему мнению, помогут закрепить позиции федеральной контрактной системы и повысить качество закупок, - это реалистичные ожидания, повышение эффективности и стимулирование инновационной активности.
Принцип 1 - Реалистичные ожидания. Нынешний этап реформирования системы государственных закупок имеет много «узких мест», которые не позволят в сжатые сроки достигнуть существенных результатов. Требуется экспертная оценка и формирование пакета существующих проблем, классифицированных по приоритетности значения и уровню сложности, разработка «дорожной карты» создания ФКС.
То есть речь идет о реалистичном планировании развития ФКС во взаимоувязке с государственной экономической и бюджетной политикой, в результате чего должен быть предложен комплекс мер для оптимизации системы конвертации бюджетных ресурсов в реально востребованные государством (в лице его исполнительных органов) товары, работы, услуги для обеспечения общественных нужд. Пока же действующая бюджетная классификация в части закупок нетранспарентна и не позволяет получить обобщенные данные о совокупном спросе на соответствующие товары, работы, услуги, а слабая увязка бюджетного процесса и процесса планирования государственных (общественных) закупок приводит к системным срывам в реализации государственных контрактов.
1 Полтерович В. Стратегия модернизации, институты и коалиции // Вопросы экономики. 2008. №4. С.13.
Следует также отметить, что общая институциональная и организационная структура государственных закупок не нашла в проекте закона о ФКС полного и четкого определения. Международная практика государственных закупок показывает, что базовый нормативно-правовой документ должен устанавливать как минимум принципы организации и основные функции соответствующих органов, регламентировать их права и обязанности, чтобы обеспечить согласованность и эффективность деятельности ключевых субъектов контрактной системы. У н
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.