ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ
2012 • № 5
ГОСУДАРСТВО И ЭКОНОМИКА
А.Е. ШАСТИТКО
Отменить нельзя развивать
В статье рассматриваются проблемы, связанные с использованием институтов антимонопольной политики, работающих в государствах открытого доступа, в условиях системы ограниченного доступа. Выделяется место антимонопольной политики в структуре конкурентной политики, анализируются механизмы модификации заимствованных инструментов антимонопольной политики, условия блокировки дисфункциональной мутации этих инструментов.
Ключевые слова: антитраст, антимонопольная политика, система открытого доступа, система ограниченного доступа.
In article the problems connected with use of institutes of an antimonopoly policy in the conditions of system of the limited access are considered. The antimonopoly policy place in structure of a competitive policy is allocated. Mechanisms of updating of the borrowed tools of an antimonopoly policy and conditions of blocking of a dysfunctional mutation of these tools are analyzed.
Keywords: an antitrust, an antimonopoly policy, system of open access, system of the limited access.
Есть ли будущее у антитраста в России? Уместен ли этот вопрос, если в России уже больше 20 лет действует антимонопольный орган, в настоящее время облеченный значительными полномочиями? В международном рейтинге эффективности конкурентных ведомств, согласно докладу Федеральной антимонопольной службы (ФАС) РФ на заседании Правительства РФ 14 июня 2012 г., всего за несколько лет с момента включения Россия переместилась с 36-38 места (2006 г.) на 19-29 место (2009 г.). Этот вопрос поставлен не потому, что в экономической теории есть направление исследований - австрийское, которое последовательно проводит одну простую мысль: антитраст вреден для общества и потому должен быть отменен. И не потому, что это направление политики в России каким-то группам интересов активно не нравится.
Основанием постановки данного вопроса является идея, согласно которой антитраст в исторической ретроспективе - механизм корректировки рыночных изъянов в порядках открытого доступа. А первые антимонопольные законы, в свою очередь, появились именно в порядках открытого доступа, когда переход к ним в целом был уже завершен1. В конце ХХ в. антимонопольная политика стала формироваться в том числе в странах, которые могут рассматриваться в терминах порядков ограниченного
1 Более того, как отмечают Д. Норт, Д. Уоллис и Б. Вайнгаст именно закон Шермана, принятый в 1890 г., стал вторым после Закона о торговле между штатами (1887 г.), предназначенным для регулирования экономической деятельности на территории всех США [Норт, Уоллис, Вайнгаст, 2011, с. 219].
Ш аститко Андрей Евгеньевич - доктор экономических наук, профессор Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова и директор Центра исследования конкуренции и экономического регулирования Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.
доступа. Следует ли ожидать здесь эффектов2, которые не хуже, чем в социальных порядках открытого доступа? И если да, то от действия каких факторов зависит возникновение такого рода эффектов? Можно ли считать, что нерешенность общих вопросов трансформации общественного устройства - перехода порядка ограниченного доступа в порядок открытого доступа вновь и вновь приводит к отсутствию по сути (не по форме!) прогресса в частных вопросах, а в случае активных попыток добиться-таки прогресса - к значительным и непреодолимым расхождениям между формой и содержанием, с одной стороны, и желаемым и реальным (фактическими результатами) - с другой?
Поставленные вопросы будут рассмотрены применительно к эффектам и перспективам антимонопольной политики в странах с общественными порядками ограниченного доступа на примере России. Термины социальных порядков открытого и ограниченного доступа, так же как и естественного государства, взяты из концепции Норта-Уоллиса-Вайнгаста с тем, чтобы показать, к каким последствиям может привести перенос норм социального порядка открытого доступа в порядки ограниченного доступа в той части, которая устанавливает правила конкуренции на рынках. Цель данной статьи - определить пути и ограничения в решении проблемы "дисфункциональной" мутации норм социальных порядков открытого доступа в системах ограниченного доступа на примере инструментов антимонопольной политики.
Антимонопольная политика
" 3
в структуре конкурентной политики3
Антимонопольная политика - неотъемлемая часть конкурентной политики, хотя в обыденном словоупотреблении и даже в научных и политических дискуссиях данные понятия часто используются как синонимы. С одной стороны, это вопрос конвенции (как использующие данные понятия люди договорятся, так и будет). Однако, с другой стороны, отождествление двух понятий в некоторых случаях может иметь значительные негативные последствия не только с точки зрения направленности и результатов позитивных исследований, но и с точки зрения нормативных выводов и связанных с ними политических рекомендаций. Как будет показано далее, наиболее важным данный вопрос оказывается в случаях, когда антимонопольная политика формируется в порядках ограниченного доступа, да еще посредством некритического4 заимствования норм из порядков открытого доступа.
Итак, антимонопольная политика - более узкое понятие, чем конкурентная политика. В первом приближении конкурентная политика - совокупность целенаправленных действий, связанных с установлением правил, запрещающих определенные виды соглашений и поведения участников рынков, и механизмов, обеспечивающих соблюдение указанных правил, направленных на защиту и развитие конкуренции, создание условий для конкуренции, в том числе посредством формирования новых рынков товаров и услуг, на который происходит не перераспределение, а создание стоимости. В свою очередь, антимонопольная политика направлена, в первую очередь, на защиту конкуренции. Вот почему, строго говоря, в структуре конкурентной политики можно выделить два направления.
Защитная конкурентная политика состоит из двух ключевых компонентов: антимонопольной политики и политики, направленной на пресечение (предупрежде-
2 В чем именно состоят эффекты применения инструментов антимонопольной политики - вопрос, который оказался в центре внимания исследователей в последние полтора десятилетия.
3 Подробнее вопрос о структуре конкурентной политики рассмотрен в статье с участием одного из авторов [Авдашева, Шаститко, 2010].
4 Отмечу, что некритическое заимствование - вовсе не обязательно результат чьей-то злой воли. Существует ряд обстоятельств, которые дают основания рассматривать проблему некритического заимствования в более широком плане с учетом непредвиденных ex ante последствий применения той или иной нормы в условиях ограниченной рациональности проектировщиков норм.
ние) недобросовестной конкуренции. В свою очередь, в числе ключевых направлений антимонопольной политики можно выделить:
- пресечение и предупреждение злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением на рынке;
- пресечение и предупреждение соглашений и согласованных действий, ограничивающих конкуренцию, включая ограничение возможности заключать соглашения в форме вертикальных ограничивающих контрактов, которые могут приводить к негативным горизонтальным эффектам конкуренции;
- контроль сделок экономической концентрации (присоединение, слияние, установление или перераспределение прав контроля иным способом);
- пресечение и предупреждение действий и соглашений органов государственной власти и местного самоуправления, направленных на ограничение (недопущение) конкуренции, в том числе ограничение государственной помощи.
Первые три позиции образуют так называемое "жесткое ядро антитраста" - набор инструментов, которые наиболее прочно ассоциируются с наполнением антимонопольной политики в мире. В подтверждение этому можно привести таблицу 1, показывающую сферы ответственности антимонопольных органов в разных странах, а также на наднациональном уровне. В качестве комментария к данной таблице отмечу, что в настоящее время российский антимонопольный орган отвечает за 10 из 11 перечисленных сфер, в то время как другие национальные органы двух других стран - всего за 6, а Европейская комиссия по конкуренции - только за "жесткое ядро антитраста". Такое распределение ответственности антимонопольных органов не является данным раз и навсегда, и определено по состоянию на начало 2011 г.5 Перечень направлений защитной конкурентной политики в части пресечения и предупреждения недобросовестной конкуренции не входит в предмет данной статьи, и поэтому остается без комментариев.
Активная конкурентная политика распространяется и на сферу промышленной политики, если в результате применения ее мер происходит создание новых рынков или усиление конкуренции на существующих рынках6. Ряд инструментов активной конкурентной политики можно рассматривать в терминах горизонтальной промышленной политики в отличие от инструментов вертикальной промышленной политики, которая ассоциируется с привычными мерами по концентрации и использованию государственных ресурсов для развития той или иной отрасли (не обязательно только промышленности: это может быть и сельское хозяйство, и строительство, и здравоохранение, и образование, и сфера финансовых услуг) [Aiginger, Б1еЪег, 2006, р. 573601]. В число методов активной конкурентной политики следует включить:
- развитие конкуренции в отраслях с естественно монопольным компонентом, в результате которого появляются новые рынки (посредством приватизации и частичной вертикальной дезинтеграции изначально государственных вертикально интегрированных субъектов с естественно монопольным компонентом);
- установление и обеспечение соблюдения правил конкуренции на рынках, где покупателем или продавцом выступает государство, а именно: развитие конкуренции в сфере государственных закупок, а также в сфере передачи части прав на различные активы частному сектору (например, продажа прав на часть радиочастотного спектра; коммерч
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.