ВЗГЛЯД ЗАРУБЕЖНОГО ЭКСПЕРТА
ПОМОГАЕТ ЛИ МЕЖДУНАРОДНАЯ ПОМОЩЬ?
П. АРЕЗУ
(Афганистан)
Ухудшение военно-политической обстановки в Афганистане, связанное с резкой активизацией талибов, отнюдь не снимает вопрос о восстановлении экономики страны и повышении эффективности международной помощи. Наоборот, именно отсутствие ощутимого прогресса в улучшении социально-экономического положения и повышении уровня жизни простых афганцев стало питательной почвой для усиления их недовольства и укрепления позиций движения «Талибан».
После избрания президентом США в ноябре 2008 г. Барак Обама заявил о возможном применении в Афганистане иракского сценария, то есть принятия мер по стабилизации обстановки в стране, в том числе социально-экономической, с тем, чтобы передать всю полноту власти афганскому правительству и вывести из Афганистана американские войска, что подразумевает и вывод всего контингента коалиционных сил, костяк которого составляют американцы1.
Насколько это реально? Насколько эффективна международная помощь? Какие проблемы и трудности возникли и возникают в ее предоставлении и использовании, особенно в условиях мирового финансового кризиса?
На эти вопросы во многом могут ответить международные конференции по оказанию помощи в развитии Афганистана. Они стали своеобразным барометром: каждая из них подводила итоги нескольких лет работы на этом направлении и намечала новые цели.
МНОГООБЕЩАЮЩЕЕ НАЧАЛО...
Первая конференция потенциальных доноров для восстановления экономики Афганистана состоялась в Токио 21-22 января 2002 г. В ее работе приняли участие представители 61 страны и 21 международной организации. Афганские и международные неправительственные организации (НПО) провели отдельную встречу.
Временная администрация Афганистана обозначила приоритетные направления восстановления страны: укрепление административного потенциала; развитие образования, особенно для девочек, а также здравоохранения и санитарии; обновление инфраструктуры (дороги, электроэнергия и электросвязь); восстановление хозяйственной системы, в т.ч. национальной валюты; развитие сельского хозяйства и сельских районов, разумное использование водных ресурсов и восстановление ирригационной системы.
Участники конференции выразили готовность оказать помощь Афганистану в объеме свыше 1,8 млрд долл. С учетом заключенных некоторыми странами долгосрочных договоров на двусторонней основе совокупная сумма обещанной помощи превысила 4,5 млрд долл.2
Было принято решение о создании единого целевого фонда восстановления экономики страны во главе с Всемирным банком (ВБ). Распределение расходов было поручено ВБ, Программе развития ООН (ПРООН), Азиатскому банку развития и Исламскому банку развития в тесном сотрудничестве с правительством Афганистана и с учетом консультаций со спецпредставителем Генерального секретаря ООН3.
Для оценки прогресса в восстановлении Афганистана, в том числе в оказании международной помощи, и для определения дальнейшего пути вперед 31 марта
- 1 апреля 2004 г. в Берлине состоялась конференция под эгидой правительств Афганистана, Германии и Японии, а также ООН.
Кабул представил доклад «Обеспечение будущего Афганистана», в котором содержалась долгосрочная программа государственных инвестиций и политических реформ. Согласно оценкам афганского правительства, для увеличения ВВП на душу населения до 500 долл. в год и достижения значительного прогресса в реализации закрепленных в «Декларации тысячелетия» целей в области развития4, а также для постепенной ликвидации незаконного производства наркотиков стране на семилетний период понадобится 27,5 млрд долл. В этом документе также подчеркивалось, что потребности Афганистана в области развития и восстановления намного превышают предварительные оценки объема необходимой помощи, которую доноры обязались предоставить на Токийской конференции 2002 г.5 В Берлине было объявлено о предоставлении примерно 8,2 млрд долл. на восстановление Афганистана в 2004-2007 гг.
На Берлинской конференции Россия заявила о готовности на максимально благоприятных для Афганистана условиях решить проблему полученного им по наследству государственного долга Советскому Союзу, который стал одним из серьезных препятствий прямому финансовому содействию России переходной администрации6. В августе 2007 г. Российская Федерация списала 90% долга Афганистана, оставшегося с советских времен и составлявшего 11,13 млрд долл.
Конференция определила основные направления финансовой помощи в восстановлении страны. Это прежде всего - обеспечение безопасности на территории всей страны, завершение расселения беженцев и перемещенных внутри страны лиц, восстановление основных элементов экономической и социальной инфраструктуры и создание функционирующих государственных институтов по всей стране.
... И СКРОМНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ
На конференциях в Токио и Берлине было выделено менее половины средств, необходимых, по мнению афганского правительства и Всемирного банка, для восстановления страны (на уровне примерно 28 млрд долл.).
Более того, из выделенных 13 млрд долл. лишь 4 млрд пошли на проекты экономического и социального развития7.
В то же время было признано, что нежелание доноров инвестировать средства объяснялось недостаточно квалифицированными действиями афганского правительства и рядом необдуманных программ и проектов многочисленных неправительственных организаций, которые привели к нецелевому расходованию миллиардов долларов международной помощи.
Эти проблемы вновь были подняты в Лондоне, где с 31 января по 1 февраля 2006 г. проходила очередная встреча с участием представителей 70 стран мира, а также ряда крупнейших международных организаций, в том числе Евросоюза и Североатлантического альянса.
Афганское правительство представило доклад за 2005 г. о достижении целей, сформулированных в «Декларации тысячелетия - видение будущего, 2020 г.». В соответствии с этим документом на Лондонской конференции было принято Соглашение по Афганистану, наметившее три принципиально важные и взаимозависимые направления деятельности на предстоящие 5 лет: укрепление безопасности, обеспечение эффективного управления, верховенства закона и прав человека, экономическое и социальное развитие страны8.
В итоговом документе отмечалось, что афганское правительство при поддержке международного сообщества должно добиваться высоких темпов устойчивого экономического роста с целью уменьшения голода, бедности и безработицы. Ставились такие задачи, как содействие развитию частного предпринимательства наряду с государственным и некоммерческим секторами, восстановление и развитие человеческого, социального и материального капитала страны, что позволит заложить прочную основу для подготовки нового поколения профессионалов, завершение реинтеграции возвращающихся и перемещенных лиц и бывших участников военных действий, борьба с наркоиндустрией. В свою очередь, мировое сообщество обязалось предоставить финансовую и иную помощь на выполнение поставленных задач. По оценке афганского правительства, на это требовалось 20 млрд долл.
На Лондонской конференции был разработан 5-летний план развития. Он предусматривал: сокращение числа людей, живущих на доход менее 1 долл. в день на 3% и нуждающихся в продовольственной помощи - на 5% ежегодно; обеспечение электричеством 65% жилого фонда городов и 25% деревень к концу 2010 г.; прием в начальные школы 75% мальчиков и 60% девочек к 2010 г.; модернизацию кольцевой дороги, которой предстоит сыграть главную роль в планах правительства превратить Афганистан в «мост», связывающий Центральную и Южную Азию; реконструкцию основных аэропортов и т.д.9
Эта программа напоминала 5-летние планы премьера Афганистана Махмуда Дауда, которые он начал внедрять в 1950-е гг. Сравнив их, можно увидеть реальную картину трагедии и разрухи Афганистана после трех десятков лет практически беспрерывной гражданской войны с участием внешних сил. 50 лет назад эти планы отражали попытки бедного, но достаточно стабильного государства модернизировать свою экономику и развивать промышленность, а полвека спустя перед страной ставились куда менее амбициозные цели, а также не возникавшие в прошлом задачи, такие как доведение численности афганской армии до 70 тыс. человек, сокращение площади заминированных территорий на 70% к 2010 г., разоружение всех незаконных вооруженных формирований к 2007 г., ежегодное увеличение объема конфискуемых наркотиков и числа задерживаемых наркодилеров и т.д.
В Лондоне было решено предоставить Афганистану 10,5 млрд долл. на последующие 5 лет, в том числе: Всемирный банк - 1,2 млрд долл., США - 1,1 млрд, Азиатский банк развития - 1 млрд, Великобритания -
855 млн (в течение 3 лет), Германия - 480 млн, Япония - 450 млн, ЕС - 268 млн, Испания - 182 млн, Индия - 181 млн, Голландия - 179 млн, Саудовская Аравия - 153 млн, Пакистан - 150 млн, Норвегия - 144 млн, Китай - 80 млн, Франция - 55 млн и др.10
«ПОМОЩЬ» КОНСУЛЬТАНТАМИ ИЛИ КОНСУЛЬТАНТАМ?
При всех радужных планах, даже если отвлечься от значительного ухудшения военно-политической ситуации в стране, до сих пор окончательно не решена одна из кардинальных проблем эффективного использования предоставленной международной помощи, а именно - кто является главным адресатом этой помощи.
Сложилась практика, при которой до 78% поступающей помощи поступало в адрес НПО, а афганское правительство получало лишь около 22% на проекты, которые реализовывались непосредственно под его контролем.
В то же время основное бремя усилий по выполнению Соглашения по Афганистану легло на плечи правительства. Оно должно было сформировать Агентство по координации или независимую комиссию по наблюдению за осуществлением 5-летней программы, предложенной в Лондоне.
Афганистану не удалось эффективно использовать донорскую помощь, и Кабул, не сумевший создать эффективный правительственный механизм координации, несет свою долю ответственности за такой исход дела.
Но крупные изъяны проявились в течение всего постталибского периода и в деятельности стран-доноров. Более того, сама структура помощи не дала возможности
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.