Правовой режим земель
ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ЗЕМЕЛЬНОМ ПРАВЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
ЗЕМЛЯКОВА Галина Леонидовна,
кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН). E-mail: zegal@inbox.ru
Краткая аннотация: данная статья является своего рода приглашением к дискуссии о том, что необходимо понимать под термином «государственное управление использованием земель» и какова должна быть концепция государственного управления использованием земель в современной России.
Given article is some kind of the invitation to discussion that is necessary to understand as the term «the government use of the earths» and what concept of the government use of the earths in modern Russia should be.
Ключевые слова: государственное управление использованием земель; цель, функции государственного управления, концепция.
The government use of the earths; the purpose, government functions, the concept.
Традиционно в науке земельного права под государственным управлением использованием земель (землей, земельным фондом) понимается «исполнительно-распорядительная деятельность органов государства в отношении земли»1, имеющая «главной и общей задачей обеспечение рационального использования земли»2.
Тем не менее, нельзя с уверенностью сказать, что в современной научной и учебной литературе по земельному праву сложилось единообразное понимание и терминология в рассматриваемой сфере земельных отношений.
Большинство ученых-земельщиков сходятся во мнении, что государственное управление использованием и охраной земель это определенная деятельность3. Но далее - нет единства мнений по поводу того, в чем она заключается, что является целью этой деятель-
Данная работа выполнена с использованием справочной правовой системы «Консультант Плюс»
1 Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР / Отв. ред. Н.И. Краснов. М.: Наука, 1969. С. 44.
2 Общая теория советского земельного права / Отв. ред. Г.А. Аксененок, И.А. Иконицкая, Н.И. Краснов. М.: Наука, 1983. С. 215.
3 Земельное право: Учебник / Под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева. М.: ТК Велби, Проспект, 2006. С. 365 (автор § 1 гл. 10 - Э.С. Навасардова); Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е.
Земельное право России: Учебник / Под ред. А.П. Анисимова -Элиста: ЗАОр «НПП «Джангар», 2006. С. 55; Крассов О.И. Земельное право современной России: Уч. пособие. М.: Дело, 2003. С. 444.
ности, т.е. на достижение какого результата она направлена.
По всей видимости, это связано со сменой исторических формаций и экономических условий в современной России по сравнению с теми, что существовали при советской власти. В связи с тем, что все земли в СССР находились в государственной собственности, основной целью управления земельным фондом было рациональное использование земель в первую очередь для сельскохозяйственных целей. В настоящее время, анализируя действующее законодательство и оценивая существующую систему управления использованием земель, представляется, можно говорить о преобладании защиты экономических интересов, как государства, так и правообладателей земельных участков.
Далеко не все ученые придерживаются мнения о том, что управление осуществляют только органы исполнительной власти4.
Еще одним проблемным моментом является то, что некоторые авторы, рассматривая вопросы, связанные с государственным управлением в сфере использования и охраны земель, в частности, функции управления, не да-
4 Сыродоев Н.А. Земельное право. Курс лекций: Уч. пособие. М.: Проспект, 2009. С. 197.
ют определения данного понятия, а в названии соответствующего раздела учебника вообще не упоминают термин «государственное управление». Речь идет, например, о «публично-правовых основах правового регулиро-
- 1
вания земельных правоотношении» или «организационно-правовом механизме использо-
2
вания и охраны земель» .
Кроме того, нет среди ученых и единства мнении по вопросу какие направления деятельности государственных органов власти должны относиться к функциям государственного управления, и является ли их перечень исчерпывающим.
Обратимся к земельному законодательству. В Земельном кодексе РФ (далее - ЗК РФ) в отличие от иного природоресурсного законодательства3 вообще нет ни статьи, ни главы под названием «государственное управление». Надо отметить, что в природоресурсных законах, в которых содержаться специальные главы
0 государственном управлении не существует единообразного подхода к тому, что оно должно в себя включать.
В ЗК РФ гл. 11 названа путем перечисления таких функции управления, как мониторинг земель, землеустройство, государствен-ныи кадастровыи учет земельных участков и резервирование земель для государственных и муниципальных нужд. О земельном надзоре и контроле речь идет в отдельной гл. 12. Такое обособление контрольно-надзорной функции было бы оправданным, если бы гл. 11 носила название «государственное управление», а деятельность органов государственной власти по проверке соблюдения требований земельного законодательства правообладателями земельных участков и иными лицами - земельный контроль. Но Федеральным законом от 18
1 Земельное право: Учебник / В.Х. Улюкаев, В.Э. Чуркин, В.В. Нахратов и др. М.: Частное право, 2010. 344 с. // СПС «Консультант-плюс».
2 Боголюбов С.А., Никишин В.В., Устюкова В.В. Земельное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2003. С. 57.
3 Водный кодекс РФ 2006 г., Лесной кодекс РФ 2006 г., Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире», Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмо-
сферного воздуха». В Законе РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» Раздел 4 называется «Государственное регулирование отношений недропользования».
июля 2011 г. № 242-ФЗ4 в главу 12 и ст. 71 ЗК РФ внесены существенные изменения, согласно которым исполнение контрольно-надзорных полномочий в сфере земельных отношений органами государственной власти называется государственным надзором. Таким образом, в настоящее время в соответствии с ЗК РФ земельный контроль существует только в форме муниципального, общественного и производственного, который осуществляется, соответственно, органами местного самоуправления, общественными организациями (объединениями), самими правообладателями земельных участков.
В связи с этим, остается не ясным, почему государственный земельный надзор не был включен в гл. 11 ЗК РФ, в которой, по сути, речь идет о государственном управлении использованием земель.
Обращает на себя внимание норма, закрепленная в п/п. 3 п. 1 ст. 9 ЗК РФ, где к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся, в частности, государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства.
Данная норма вызывают немало вопросов. Например, что означает «управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства»?
Действующее законодательство не содержит определения понятия управление. Традиционно когда речь идет об управлении, то подразумевается осуществление упорядочивающей деятельности в определенной сфере общественных отношений5. Например, в литературе государственное управление понимается как «одна из форм государственной деятельности, сущность которой состоит в осуще-
4 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4590.
5 Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования государственного управления в сфере миграции», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области пожарной безопасности.
Правовой режим земель
ствлении его субъектами (прежде всего, органами исполнительной власти) нормативно определенных функций путем использования принадлежащих им государственно-властных пол-номочий»1. Особое значение для государственного управления имеют связи государства с обществом, характеризующие деятельность государства, которая находит свое выражение в функциях государства2. «В научной литературе обычно выделяют четыре основные внутренние функции государства - экономическую, социальную, политическую и идеологическую, а иногда добавляют еще две: экологическую и правоохранительную»3. Осуществляя экономическую функцию, для обеспечения защиты и реализации каждым человеком его прав и выполнения предусмотренных законом обязанностей государство регулирует различные виды деятельности в соответствующих отраслях экономики (агропромышленный, транспортный комплекс, строительство и др.) путем принятия нормативных правовых актов и осуществляет управление отношениями в этих отраслях. Земельные отношения могут возникать практически в любой отрасли экономики, так как земля является не только средством производства в сельском и лесном хозяйстве, но и пространственным базисом для размещения всего, что необходимо человеку для его жизнедеятельности. В связи с этим, земельные отношения нуждаются в четкой правовой регламентации и управлении со стороны государства в целях обеспечения соблюдения экономических, социальных и экологических прав граждан. Таким образом, осуществляя управление, государственные органы исполнительной власти реализуют законодательные предписания.
Для реализации указанных выше целей законодатель предусматривает определенные механизмы, которые реализовываясь государственными органами исполнительной власти, трансформируются в функции государственного управления использованием и охраной земель. Каждую функцию государственн
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.