ПОНЯТИЕ, ПУБЛИЧНО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И ПРИЗНАКИ МАНДАТА ДЕПУТАТА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ (НА ПРИМЕРЕ Г. МОСКВЫ)
А.Н. Королева, аспирантка кафедры конституционного и административного права Московского городского университета управления Правительства Москвы
Статья посвящена анализу понятия, публично-правовой природы, основных черт (признаков) мандата депутата представительного органа муниципального образования (на примере г. Москвы).
Ключевые слова: мандат депутата, правовой статус депутата, императивный и свободный мандаты, депутатский иммунитет.
В юридической науке мандат депутата (от лат. mandatum - поручение; англ. mandate) рассматривают в двух значения: как документ, удостоверяющий права депутата и как полномочия депутата, наказы, поручения, получаемые им от избирателей и населения.
В первом, - понятие «мандат депутата представительного органа муниципального образования» применяется для обозначения права (документа), позволяющего законно занять свое место в составе органа местного самоуправления. Так, согласно ч.3, ст.23 Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под избирательной системой понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенных к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.
В соответствии с ч.3, ст.4 Закона г. Москвы от 6.07.2005 г. № 38 «Избирательный кодекс города Москвы» каждый избиратель имеет один голос по одномандатному муниципальному избирательному округу. Если на выборах депутатов муниципального собрания образуются многомандатные избирательные округа с разным числом мандатов, все избиратели соответствующего муниципального образования имеют число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов.
Во втором значении понятие «мандат депутата» рассматривается намного шире, как совокупность отдельных элементов правового статуса депутата: его функций, полномочий, гарантий депутатской деятельности и т.д.
Ряд ученых рассматривают функции и характер депутатского мандата в качестве структурных элементов правового статуса депутата. Так, по мнению А.В.Зиновьева: «Одним из элементов
правового статуса депутата, являются функции, в процессе осуществления которых депутаты решают стоящие перед ними задачи и достигают намеченных целей [1, с. 24].
Ю.Г. Просвирник и А.А. Безуглов особо выделяют в составе правового статуса депутата характер депутатского мандата [2, с. 89]. Причем Безуглов А.А., не включает в состав правового статуса депутата уже ставший традиционным такой элемент как его функции и выделяет такой нетипичный элемент как возникновение, прекращение и срок действия депутатского мандата [3, с. 48-49].
Высказанная В.И.Фадеевым точка зрения о депутатском мандате как самостоятельном конституционно-правовым институте (институте конституционного права) дает возможность представить мандат депутата представительного органа муниципального образования в качестве самостоятельного муниципально-правового института, что вполне соответствует господствующему в отечественном государство-ведении институциональному подходу к формированию предмета и системы публичных отраслей права.
Суть его в том, что внутри отрасли права выделяют важнейшие публично-правовые институты, система которых формируется исходя из логики законодателя, выделяющего в структуре базовых законодательных актов конкретные сферы правового регулирования. Исходя их такого подхода, О.Е. Кута-фин и В.И.Фадеев определяют систему муниципального права как «объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты,
расположенные в определенной последовательности и зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений» [4, с. 33].
В соответствии с этим законодатель осуществляет дифференциацию муниципального права, систематизирует составляющие ее правовые нормы путем объединения их в муниципально-правовые институты. В общем виде их можно определить как совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих качественно однородные общественные отношения, возникающие в отдельных сферах организации местного самоуправления.
Такое мнение имеет свои основания, однако трудно согласиться с отождествлением понятия «правовой статус депутата» с понятием «мандат депутата». Это сомнение подтверждает и логика законодателя, который, в Законе от 25 февраля 2004 г. № 9 «О статусе депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве» выделяет в правовом положении депутатов такие элементы, как: срок полномочий депутата; основания досрочного прекращения им полномочий; формы деятельности депутата; права и обязанности депутата муниципального собрания; основные гарантии депутатской деятельности; ограничения, связанные с осуществлением полномочий депутата.
С юридической точки зрения акт избрания гражданина депутатом и вручение ему мандата означает возникновение у него специальной правоспособности, которая дает возможность эффективно и беспрепятственно осуществлять представительные функ-
ции. Применительно к депутату представительного органа муниципального образования его мандат есть форма взаимоотношений депутата с избирателями, определяемая его сущностью и политико-правовой природой. Такая точка зрения зафиксирована в определении Конституционного суда РФ от 14.12.2004 г. № 392-О «По запросу Верховного суда Республики Карелия о проверке конституционности пункта 9 части первой, частей второй и третьей статьи 448 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», где подчеркивается, что в основе депутатского статуса, лежит публично-правовая природа его мандата, а именно «природа парламента и депутатского мандата предопределяющая необходимость специальных гарантий беспрепятственного осуществления парламентариями своих полномочий».
По мнению В.И.Фадеева: «Природа депутатского мандата, обусловленная природой и предназначением народного представительства, характером связей депутата и избирателей, находит юридическое отражение в конституционно-правовом статусе депутата» [5, с. 118].
Опираясь на приведенные резоны, логично предположить, что мандат депутата представительного органа муниципального образования является частью (элементом) правового статуса указанного депутата, определяет его сущность и политико-правовую природу.
При рассмотрении депутатского мандата наука государствоведения выделяет два их основных вида: императивный и свободный.
Императивный мандат означает полномочия, полученные депутатом от избирателей при условии, что он обязан обеспечивать взаимосвязь с ними в различных формах (прием и информирование избирателей, рассмотрение их обращений и наказов, отчеты депутата, отзыв депутата по инициативе избирателей и др.); выполнять их наказы; нести перед ними ответственность вплоть до досрочного прекращения полномочий по инициативе избирателей.
Свободный мандат предполагает, что депутат после избрания фактически утрачивает связь по своими избирателями, не может быть связан их наказами и отозван ими, работает в парламенте, как правило, на постоянной основе, в принятии решении руководствуется общегосударственными, общенародными интересами.
Возникновение и развитие института императивного мандата депутата непосредственно связано с историей средневекового города и развитием права Германии, Италии и Франции XII-XVI вв. После того, как результаты буржуазных революций XVП-XVШ веков были юридически оформлены, институт императивного мандата не был воспринят ни романо-германской, ни англосаксонской правовыми системами. Можно привести лишь один яркий пример императивного мандата в государственно-правовой практике Франции времен Парижской коммуны.
В советской литературе свободный мандат депутатов зарубежных стран всегда подвергался критике. Свобода депутатов от ответственности перед избирателями оценивалась, как нежелание буржуазии признать верховенс-
тво народного суверенитета и встать на защиту интересов населения. Преимуществом советской политической системы считалось то, что депутаты всех уровней обладали только императивным мандатом, а сама система являлась «работающей корпорацией», соединявшей принятие законов с их непосредственным исполнением.
Однако, по мнению В.И. Фадеева, императивность советского депутатского мандата существенно отличалась от той, что была характерна для выборных представителей в период Средневековья, когда избираемые депутаты были жестко связаны наказами, инструкциями своих избирателей, определявших, как следует их представителям голосовать по тому или иному вопросу в сословно-представительном органе. Наказы избирателей носили в ряде случаев формальный характер и когда они не совпадали с текущими и перспективными планами развития территории отклонялись за неимением необходимых финансовых средств или по мотивам нецелесообразности. В связи с этим он приходит к выводу о том, что мандат народного депутата в СССР и РСФСР не был в полной мере свободным, хотя депутаты и провозглашались полномочными представителями народа в Советах. Однако, он не был и императивным в том смысле, что депутат являлся лишь поверенным в делах своих избирателей, связанным целиком и полностью в своей деятельности наказами и инструкциями своих избирателей. Советская представительная система давала основание для признания своеобразного всенародного мандата депутата, идея которого могла быть ис-
пользована и в современных российских условиях [5, с. 182,183].
Также неоднозначно оценивал императивный характер мандата депутатов Советов А.А.Безуглов. По его мнению, депутат не может быть простым передатчиком воли избирателей и как член Совета - коллегиального органа должен действовать в интересах большинства избирателей, которые представлены в Совете, а не только избирателей своего округа. Кроме этого, по ряду вопросов, подлежащих рассмотрению в Совете депутат должен самостоятельно определять свою позицию, не имея в
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.