ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2008, № 12, с. 82-90
ПРАВО НА ПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЛЕЙ И СОПРЯЖЕННЫЕ С НИМ ПРАВА КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА (КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ)
© 2008 г. В. А. Кряжков1
1. Конституция Российской Федерации выделяет коренные малочисленные народы, гарантируя им права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст. 69). При этом она управомочивает Российскую Федерацию и её субъекты защищать исконную среду обитания и традиционный образ жизни малочисленных этнических общностей (п. "м" ч. 1 ст. 72). Приведенные положения - новеллы Конституции, согласующиеся с характеристикой российского государства как демократического федеративного правового и социального (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 7), где человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2).
Такой подход в настоящее время достаточно типичен для государств, где проживают подобные этнические общности (Канада, Норвегия, Финляндия, Дания и др.) и отвечает требованиям Конвенции № 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах", принятой Генеральной конференцией Международной организации труда 26 июня
1989 г. , которая определяет: "Правительства несут ответственность за проведение, с участием соответствующих народов, согласованной и систематической деятельности по защите прав этих народов и установлению гарантий уважения их целостности" (ст. 2).
Особенность коренных малочисленных народов, в том числе коренных малочисленных народов Севера России , если выделять главное, состоит в их образе жизни и культуре, для которой характерна неразрывная связь с землей (исконными территориями проживания) и занятие традиционными промыслами - оленеводством, рыболовством, охотой, сбором дикоросов. Это на-
1 Доктор юридических наук, профессор.
2 См.: Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957-1990. Т. II. Женева, 1991. С.2193-2207.
3 К таковым относятся ненцы, ханты, манси, долганы, коря-
ки и другие, всего 40 народов (см.: Перечень коренных ма-
лочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской Федерации: утв. Распоряжением Правитель-
ства РФ от 17 апреля 2006 г. // Собрание законодательства РФ. 2006. < 17 (Ч. 2). Ст. 1905.
шло подтверждение в Декларации о правах коренных народов, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 13 сентября 2007 г.4, которая признает особую духовную связь данных народов с традиционно принадлежащими им землями, территориями, водами и другими ресурсами (ст. 25) и исходит из того, что коренные народы имеют право на указанные земли, территории и ресурсы (ч. 1 ст. 26).
2. Конституция Российской Федерации непосредственно не фиксирует право коренных малочисленных народов на земли. Вместе с тем названные выше положения, заключенные в её ст. 69 и 72 (п. "м" ч. 1), в единстве с нормами о том, что в Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15), обеспечивается самоопределение народов (ч. 3 ст. 5), создаются условия для достойной жизни и свободного развития человека (ч. 1 ст. 7), земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях (ч. 1 ст. 9), каждый имеет право на жизнь (ч. 1 ст. 20), достоинство личности (ч. 1 ст. 21), свободно распоряжаться своими способностями, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37) - благоприятная юридическая основа для признания права коренных малочисленных народов на землю и сопряженные с ним права. При этом, однако, необходимо учитывать, что земли и иные природные ресурсы, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ (постановления от 9 января 1998 г. и от 7 июня 2000 г.)5, представляют собой публичное достояние многонационального народа России; как таковые они являются федеральной собственностью и имеют специальный правовой режим. Данный режим, в силу требований Конституции РФ (п. "в" ст. 71, п. "б", "в", "г", "д", "к", "м" ч. 1 ст. 72, ч. 1, 2 ст. 76), определяется федеральным законом, который решает вопросы владения, пользования и распо-
4 См.: http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/en/declaration.html
5 См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 3. Ст. 429;
2000. < 25. Ст. 2728.
ряжения землей и другими природными ресурсами, природопользования, в том числе с учетом прав и интересов малочисленных народов, а также разграничивает полномочия органов публичной власти в рассматриваемой сфере.
3. Право коренных малочисленных народов Севера на земли представляет собой отношения в области пользования землей и иными природными ресурсами на особых условиях, элементами которых являются различные права, льготы и гарантии данных народов и лиц, относящихся к ним, а также соответствующие обязанности органов публичной власти, юридических и физических лиц. Данные отношения регулируются совокупностью норм, получивших закрепление в различных законах. Определяющую роль в их системе играет Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" от 30 апреля 1999 г.6 Он устанавливает, что малочисленные народы, их объединения и лица, относящиеся к этим народам, в целях защиты исконной среды обитания данных народов, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов имеют право безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации (п. 1 ч. 1, п. 1 ч. 2 ст. 8). Это базовое положение. Раскрывая его, обратим внимание на следующие моменты.
Первое. Субъектами рассматриваемых отношений являются:
а) малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации как этнические сообщества;
б) объединения названных малочисленных народов, в первую очередь их общины, цели создания которых совмещаются с целями выделения
этим народам земель, а также иные объединения с целями традиционного природопользования;
в) лица, относящиеся к малочисленным народам, ведущие традиционный образ жизни или желающие его вести, заниматься традиционным природопользованием.
Такая градация не исключает определения "зон ответственности" каждого из названных субъектов при решении вопросов, связанных с
6 См.: Собрание законодательства РФ. 1999. < 18. Ст. 2208.
7 См.: Федеральный закон "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" от 20 июня 2000 г. // Собрание законодательства РФ. 2000. < 30. Ст. 3122.
землями малочисленных народов. Во всяком случае, если пользователем земель объявляются малочисленные народы, то, видимо, с ними (их представителями) должны согласовываться принципиальные решения, касающиеся их земель и прав данных народов по их использованию; под контролем этих народов и при их участии должны решаться вопросы передачи земель в пользование общинам данных народов, а также для ведения работ, не связанных с традиционным природопользованием; общины малочисленных народов соучаствуют в пользовании земель, распределяют их между своими членами, контролируют режим землепользования; индивиды - члены этнического сообщества используют предоставленные им земли (земельные участки) в соответствии с обычаями и традициями своего народа; выгоды, получаемые общинами и отдельными лицами от пользования соответствующими землями, в отдельных случаях (например, когда в их границах обнаруживаются запасы нефти, газа и т.п. ископаемых и за их разработку выплачивается компенсация) должны соизмеряться не только с их интересами, но и учитывать общий интерес данного народа. Такой подход согласуется с идеей признания и сохранения земель традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов.
Второе. Объектом данных отношений являются прежде всего земли различных категорий, как они определены ч. 1 и 3 ст. 7 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. , но только те, которые совмещаются с традиционным проживанием и традиционной хозяйственной деятельностью малочисленных народов. Это может подтверждаться установлением законами и иными нормативными правовыми актами особого правового режима использования земель соответствующих категорий. Подобное, например, имеет место в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земель особо охраняемых территорий и объектов (ст. 78, 82, 97 Земельного кодекса РФ, ч. 3 ст. 15 и ч. 4 ст. 24 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях"
от 14 марта 1995 г.9).
Третье. Земли в указанных случаях предоставляются только в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов. Данные места есть, по сути, этно-географические территории, расположение которых - общеизвестный научно установленный факт. Их координаты могут уточняться самими народами и официально подтверждаться изданием специального нормативного правового акта, обрисовывающего ареалы традиционного
8 См.: Собрание законодательства РФ. 2001. < 44. Ст. 4147.
9 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. < 12. Ст. 1024.
проживания малочисленных народов10. Окончательно же и конкретно вопрос должен разрешаться в рамках землеустроительных мероприятий по организации этих территорий, элементом которой является согласование местоположения их границ (ч. 1 ст. 68 Земельного кодекса РФ, ст. 1, 18 Федерального закона "О землеустройстве" от 18 июня 2001 г.11, п. 1 ч. 6 ст. 39 Федерального закона "О государственном кадастре
12
недвижимости" от 24 июля 2007 г. ).
Четвертое. Целью предоставления земель является защита исконной среды обитания малочисленных народов, их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов. Именно на этой основе, если следовать Федеральному закону "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Росс
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.