Твори« |раш I госщарсит
Ю.Г. Арзамасов
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА
ВЕДОМСТВЕННЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ
Федеральные министерства и ведомства Российской Федерации (федеральные службы и агентства), реализуя свои функции, закрепленные в положениях об этих органах, а в последнее время и в регламентах, осуществляют разнообразные виды деятельности. При этом, они могут быть выражены в различных формах, как правовых, так и неправовых - многообразных организационных мероприятиях.
Говоря об истории вопроса, необходимо отметить, что одним из первых данную проблему в теории права поднял И.С. Само-щенко. Он отмечал, что правовыми формами осуществления функций министерств и ведомств СССР являются: 1) правотворческая деятельность; 2) оперативно-исполнительная деятельность; 3) правоохранительная деятельность1. Проанализировав данную классификацию, следует уточнить, что правоохранительная деятельность в основном, за исключением работы судебных органов, - это деятельность подсистем исполнительных органов власти. Примером может служить работа таких федеральных министерств и ведомств Российской Федерации, как МВД, ФСБ и др. Таким образом, основными правовыми формами осуществления функций органов исполнительной ветви власти являются нормотворчество и применение правовых норм.
Для установления правовой природы ведомственных нормативных актов следует определить основные параметры и объем нормотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти. Осуществ-
1 Самощенко И.С. О формах осуществления функций госу-
дарства // Сов. гос-во и право. 1953. № 3. С. 85.
ляя поставленную задачу, необходимо дать ответы на следующие вопросы. Кто дал право федеральным органам исполнительной власти разрабатывать и принимать нормативные акты? Какими документами регламентирована данная деятельность?
Регламентация такого вида юридической деятельности федеральных органов исполнительной власти, как нормотворчество, осуществляется в основном подзаконными актами. Анализ нормативного материала показал, что существует общий нормативный акт, определяющий нормотворческую компетенцию практически всех федеральных органов исполнительной власти - это «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009. Так, в ст. 1 Правил отмечается, что нормативные правовые акты издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Данные Правила предусматривают также разнообразие форм ведомственных нормативных актов. Согласно анализируемому документу, ведомственные нормативные акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений2.
В прошлом году, а точнее 19 января 2005 г., Постановлением Правительства Рос-
2 СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.
сийской Федерации № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» данный список несколько увеличился, так как был утвержден Типовой регламент федеральных органов исполнительной власти. Согласно этому документу, каждый федеральный орган исполнительной власти до 1 марта 2005 г. был обязан разработать свои регламенты в соответствии с Типовым регламентом. Также федеральным органам исполнительной власти предписывалось разработать административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федеральных органов исполнительной власти.
Поскольку ведомственные нормативные акты не однородны, как по формам, так и по другим критериям, сказанное позволяет обозначить проблему необходимости разработки общей многоступенчатой классификации ведомственных нормативных актов, создание которой также будет способствовать определению их правовой природы. Однако рассмотрение данной проблемы, на наш взгляд, требует отдельного научного разговора.
Два года назад, 9 марта 2004 г. был принят Указ Президента Российской Федерации № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», который стал определенной новеллой в регламентации нормотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти. В данном документе в п/п «а» п. 3, раскрывающем понятие «федеральное министерство», отмечалось, что «федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности». Право на осуществление функций по принятию нормативных правовых актов федеральными министерствами закреплено и в п/п «б»
п. 3 анализируемого акта, где говорится, что на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, федеральное министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Что же касается нормотворческой компетенции других элементов системы федеральных органов исполнительной власти, то есть федеральных служб (служб) и федеральных агентств, то в п. 4 и 5 Указа отмечалось, что они не вправе осуществлять нормативное правовое регулирование в установленной сфере деятельности, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации1. Такое положение вещей было обусловлено, прежде всего, тем, что федеральные службы и федеральные агентства в основном находятся в ведении федеральных министерств. Однако данная норма просуществовала недолго, так как 20 мая 2004 г. был принят Указ Президента Российской Федерации № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», в п. 8 которого говорится, что «иные федеральные органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, исполняют функции по принятию нормативных правовых актов наряду с другими функциями, предусмотренными Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Анализируемый нормативный акт Пре-
1 Росс. газ. 2004. 12 марта.
зидента Российской Федерации практически сравнял все федеральные органы исполнительной власти в осуществлении нормотвор-ческой компетенции, поскольку в нем не было четко указано, могут ли федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные федеральным министерствам, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, осуществлять функции по принятию нормативных актов. Данный факт наводит на мысль о необходимости не подзаконного, а именно законодательного регулирования нормотворчес-кой компетенции федеральных органов исполнительной власти, а также порядка осуществления ведомственного нормотворчес-кого процесса в Российской Федерации.
Осуществленный анализ нормотвор-ческой компетенции федеральных органов исполнительной власти не дает ответа на вопрос: являются ли ведомственные нормативные акты источниками права? Между тем, решение данной теоретической проблемы способствует полноценному раскрытию правовой природы ведомственных нормативных актов. Однако для того, чтобы решить указанную проблему, необходимо, в первую очередь, определиться с понятием «источник права», поскольку в общей теории права существуют два основных подхода к пониманию источника права. Первый подход часто называют «узким» или формально-юридическим, поскольку в нем понятие «форма» и «источник» права совпадают. Согласно данному подходу, под источниками права понимают те резервуары, из которых субъекты правоотношений черпают юридические нормы для решения правовых проблем. Что же касается «широкого» понимания источника права, то здесь существуют два аспекта. Во-первых, под источником права в материальном смысле понимают существующие различные отношения в социуме, прежде всего, речь идет об экономических отношениях. Во-вторых, это идеологический аспект, когда под источником права понимают различные теории, концепции, воззрения, которые выступают в качестве источника правообразования.
Если говорить о ведомственных актах
с таких позиций, то следует отметить, что данные акты источником правообразования, иными словами, формирования норм права не являются. Однако могут ли ведомственные нормативные акты быть источниками права в «узком» смысле?
Для ответа на поставленный вопрос следует применить такой проверенный философский метод исследования, как дедукция, то есть сначала рассмотреть общее понятие нормативного акта, переходя затем к видовым особенностям ведомственных нормативных актов.
Тем не менее, в юридической научной литературе относительно понимания нормативного акта, несмотря на то, что данное понятие неоднократно исследовалось, существуют различные взгляды. Так, например, А.Ф. Шебанов писал, что нормативный акт -это акт, содержащий нормы права1. Такое определение, на наш взгляд, будет неполным, поскольку различными являются функции нормативных актов. Иными словами, оставлены без внимания акты, изменяющие, дополняющие и отменяющие другие нормативные акты.
Определенной теоретической и практической проблемой является указание в ведомственном нормативном акте на то, какой государственный орган либо должностное лицо приняло соответствующий нормативный документ. При проведении анализа ведомственных доку
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.