Актуальные проблемы
М.И. Козырь
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ АПК РОССИИ В СВЕТЕ «ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОГРАММЫ РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА И РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНКОВ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОЙ ПРОДУКЦИИ, СЫРЬЯ И ПРОДОВОЛЬСТВИЯ НА 2008-2012 ГГ.»
Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 г. № 446 утверждена Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг. (далее - Программа)1, вступившая в силу с 7 августа 2007 г.
Программа разработана на основе и в целях реализации Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»2. Это первая пятилетняя Государственная программа развития важнейшей отрасли народного хозяйства, каковой является сельское хозяйство.
По мнению директора ВИАПИ имени А.А. Никонова академика ВАСХН А.В. Петрико-ва, «новизна и институциональные преимущества государственной программы развития сельского хозяйства состоят в том, что она представляет собой системный документ, объединяющий в одно целое довольно широкий набор разнообразных мер аграрной политики. При изложении каждого комплекса мер использован так называемый программный метод с использованием следующей логической цепочки: цель задачи - количественно измеряемые целевые индикаторы - состав участников - выделяемые финансовые ресурсы - механизм реализации, включая условия получения ре-
1 СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4080.
2 РГ. 2007. 11 января.
сурсов сельхозпроизводителями. Это делает Программу прозрачной и упрощает определение эффекта от предлагаемых мер»3.
Следует также согласиться с выводом вице-президента Россельхозакадемии академика РАСХН И.Г. Ушачёва о том, что разработка пятилетней программы развития сельского хозяйства, по своей сути, является не чем иным, как государственным индикативным пятилетним планом развития сельского хозяйства на 20082012 гг. Очень важно и то обстоятельство, что данная Федеральная программа будет опираться на государственные программы развития сельского хозяйства и регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия субъектов Федерации. Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2007 г. № 446 органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано принять программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, разработанные с учётом Федеральной программы.
Финансирование названных программ из федерального бюджета будет осуществляться на основе соглашений, заключаемых между Министерством сельского хозяйства РФ и уполномоченными органами субъектов Российской
3 Пятилетняя государственная программа развития сельского хозяйства // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2007.№ 8. С. 1.
Федерации. В этих соглашениях по каждой подпрограмме устанавливаются условия перечисления трансфертов в бюджеты субъектов Федерации, а также определяются уровни софи-нансирования каждой подпрограммы из бюджетов субъектов.1 Указанным Постановлением Правительства России Министерству сельского хозяйства РФ поручено до 1 марта 2008 г. заключить в установленном порядке с органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации участвовать в реализации Программы, соглашения о реализации мероприятий Программы.
Анализируемая Программа разработана в соответствии со ст. 8 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства». Программа определяет цели, задачи и основные направления развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, финансовое обеспечение и механизмы реализации предусматриваемых мероприятий, показатели их результативности.
В последние годы по различным причинам произошло замедление экономического роста в сельском хозяйстве, сложилось отсутствие условий для альтернативной занятости на селе, исторически сложившийся низкий уровень развития социальной и инженерной инфраструктуры обусловили обострение социальных проблем села. Около 60 процентов сельских жителей имеют средний денежный доход и 35 процентов - доход ниже прожиточного минимума.
В этих обстоятельствах создание условий для устойчивого развития сельских территорий, ускорения темпов роста объёмов сельскохозяйственного производства на основе повышения его конкурентоспособности становится приоритетным направлением аграрной экономической политики. Никогда прежде - ни в досоветский, ни в советский, ни в постсоветский периоды развития российского государства столь масштабная задача просто не ставилась.
1 Пятилетняя государственная программа развития сельского хозяйства // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2007. № 8. С. 5.
Конечно, учёными-экономистами предпринимались неоднократные попытки разработки различных аграрных программ, а юристами-аграрниками также было сделано немало, главным образом в правовом обеспечении претворения в жизнь аграрной политики государства и формировании на этой основе аграрного права.
Необходимо, однако, иметь в виду, что, как это правильно отмечалось уже в экономической литературе, аграрную политику советского периода нельзя оценивать однозначно: по ряду направлений она вполне соответствовала мировой практике, которая подтвердила эффективность крупных сельскохозяйственных предприятий, объективный характер централизации и концентрации производства. Отдельные отрасли сельского хозяйства развивались в 60-80-е гг. ХХ в. на современной технологической основе (птицеводство, тепличное хозяйство, свиноводство, производство риса). Уровень жизни крестьян повышался, усложнялись и множились межотраслевые связи.
В то же время, признавая это, нельзя не видеть и трудности развития отрасли, которая оставалась недостаточно эффективной, уступая и всё более отставая от развитых стран.2
И всё же в те годы на всех уровнях власти и управления в СССР прилагались большие усилия к переводу сельского хозяйства на современную индустриальную базу развития, к специализации и концентрации сельскохозяйственного производства и на этой основе к решению продовольственного вопроса в стране.
Решению этих важных задач и было призвано служить нарождавшееся в тот период советское аграрное (сельскохозяйственное) право. Для формирования этой новой комплексной отрасли права к концу 70-х гг. был накоплен достаточный правовой материал. В многотомном Собрании действующего законодательства СССР законодательство о сельском хозяйстве было выделено в самостоятельный раздел (12), который занимал четыре тома (1100 нормативных правовых актов).
Формирование и развитие аграрного права в Российской Федерации в 1990-2007 гг.
2 Многоукладная аграрная экономика и российская деревня (середина 80-х-90-е гг. ХХ столетия) / Под ред. Е.С. Строева. М., 2001. С. 86.
связаны с осуществлением аграрной и земельной реформ, необходимость в которых была обусловлена тяжёлым кризисом, охватившим экономику страны, включая и сельское хозяйство. «За 10 лет сельское хозяйство пережило несколько тяжёлых кризисов - собственности, организационный, технологический, сбыта, финансовый. Разрушились межотраслевые связи предприятий. Сейчас отрасль находится на пороге нового кризиса, связанного с длительным нарушением воспроизводства основных фондов, и этот кризис может оказаться самым раз-рушительным»1.
Основой для разработки нормативных правовых актов Российской Федерации по аграрной реформе, федеральных и региональных программ развития агропромышленного комплекса стала Программа аграрной реформы, утверждённая Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля 1994 г. «О программе аграрной реформы в Российской Федерации на 1994-1995 гг.»2.
Основными направлениями реформирования являлись разработка и реализация мер по стабилизации агропромышленного производства, устранение диспаритета цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию, разработка системы продовольственного обеспечения населения, земельная реформа, введение в действие ценовых, налоговых, кредитных, бюджетных, таможенных и других регуляторов аграрной экономики, создание рыночной инфраструктуры, реорганизация системы и методов управления АПК, социальное преобразование села, подготовка кадров и др.
Однако по различным причинам намеченные этой Программой меры в период до 1996 г. не были реализованы, что не позволило добиться стабилизации в агропромышленном производстве, а затем и устойчивого развития предприятий и хозяйств во всех секторах аграрной экономики. Поэтому ведущие экономисты-аграрники в 1997 г. с полным основанием могли констатировать: «В стране до сих пор нет аграрной реформы как рационального, систем-
1 Многоукладная аграрная экономика и российская деревня (середина 80-х-90-е гг. ХХ столетия) / Под ред. Е.С. Строева. М., 2001. С. 76.
2 СЗ РФ. 1994. № 14. Ст. 1628.
ного и развивающегося процесса, который бы поддерживался и осуществлялся самими сельхозпроизводителями», и что стране необходима новая аграрная политика. Её цель - «заменить хаотичную поддержку разбросанных по стране в основном отдельных, технологически и экономически не связанных между собой предприятий научно-обоснованной организационной деятельностью, осуществляемой федеральными и региональными властями совместно с производителями, финансовым и аграрным бизнесом»3.
Ещё более остро ставился вопрос об аграрной реформе в России известным философом С.А. Никольским в брошюре, посвящённой аграрной программе партии ЯБЛОКО, опубликованной в июле 1999 г. под названием «Кризис сельского хозяйства: политика и крестьяне».
Автор задаётся вопросом, была ли у нас аграрная реформа, а если да, такая ли, какая требовалась? И отвечает: «Наш ответ такой: аграрная реформа так и не состоялась. А вот отдельные реформаторские действия - часто очень неразумные - действительно были».
Приемлемое для нас определение реформы было дано, по нашему мнению, крупнейшим русским специалистом в области аграрной социологии Питиримом Сорокиным: реформой, в отличие от революции, может счит
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.