ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2014, № 7, с. 27-39
ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ КОРЕННЫМИ МАЛОЧИСЛЕННЫМИ НАРОДАМИ СЕВЕРА И НЕДРОПОЛЬЗОВАТЕЛЯМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ1
© 2014 г. Владимир Алексеевич Кряжков2
Краткая аннотация: в статье анализируются вопросы правового регулирования отношений между коренными малочисленными народами Севера и недропользователями. Систематизируются международные нормы и российское законодательство в данной сфере, выявляются недостатки правового регулирования рассматриваемых отношений и формулируются предложения по его совершенствованию.
Annotation: the article analyses the issues of legal regulation of relations between indigenous peoples and mining companies. Systematized international standards and Russian legislation in this field, identify deficiencies of the legal regulation in question relations, and makes suggestions for improvement.
Ключевые слова: коренные малочисленные народы Севера; недропользователи; правовое регулирование отношений между северными народами и недропользователями.
Key words: indigenous peoples of the North; the subsoil users; legal regulation of relations between the Northern peoples and mining companies.
Жизнедеятельность коренных малочисленных народов Севера, как правило, протекает во взаимодействии с недропользователями. Это - современная реальность. Ее признание обусловливает необходимость выстраивания цивилизованных отношений между данными субъектами традиционного и промышленного природопользования, имеющими несовпадающие, зачастую антагонистические интересы.
1. Общие ориентиры для выстраивания названных отношений дает Конституция РФ, которая исходит из того, что:
человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2);
земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующих территориях (ч. 1 ст. 9);
в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией (ч. 1 ст. 17);
1 При подготовке настоящей статьи использовалась нормативно-правовая база СПС "КонсультантПлюс".
2 Профессор кафедры конституционного и муниципального
права НИУ ВШЭ, доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ (E-mail: Vladimir-Kryazhkov@yandex.ru).
владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36);
каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42);
каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58);
Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст. 69).
Приведенные положения в своей совокупности составляют ядро конституционно-правового режима использования и охраны природных ресурсов коренными малочисленными народами и недропользователями. Они призваны предопределять общую направленность правового регулирования отношений между ними в Российской Федерации с пониманием того, что добыча этих ресурсов должна осуществляться без ущерба для природы, с учетом интересов общества, государства и иных публично-территориальных коллективов, а также с учетом мнения и прав ма-
лочисленных народов, на исконных территориях которых происходит освоение недр3.
2. В международных документах вопросы взаимодействия коренных народов и промышленников занимают особое место. В частности:
Конвенция МОТ № 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах" (вступила в силу 5 сентября 1991 г.), признавая за коренными народами права собственности и владения на земли, которые они традиционно занимали (ст. 14), увязывает с этим права названных народов на природные ресурсы, относящиеся к их землям, в том числе на участие в пользовании и управлении данными ресурсами и в их сохранении (посредством выражения мнения по осуществлению предполагаемых промышленных проектов, пользования результатами промышленного освоения природных ресурсов, получения справедливой компенсации за любой ущерб от производственной деятельности) (ст. 15). По нормам Конвенции исключается выселение коренных народов с занимаемых ими земель. Однако если подобное происходит в силу необходимости, то допустимо только при наличии их свободного и сознательного согласия, на основе процедур, установленных законом, с правом возвращения на традиционные земли или получения равнозначных земель; гарантируется также возможность получения компенсации за утрату земель в денежном выражении (ст. 16). Законами должны устанавливаться санкции за неправомерное вторжение на земли данных народов или неправомерное их использование (ст. 18);
Декларация ООН о правах коренных народов 2007 г. подтверждает и развивает приведенные положения Конвенции, в том числе относительно прав этих народов на исконные земли и иные природные ресурсы, выражать свое мнение по принимаемым законодательным и административным мерам, затрагивающим их права и интересы, проектам промышленного освоения территорий их традиционного проживания (провозглашен принцип полного, предварительного и осознанного согласия коренных народов), сохранение и охрану окружающей среды и производительной
3 См.: Мечетный Б.С. О роли правовых положений о природных ресурсах проекта Конституции Конституционной комиссии в современной правовой деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 4. С. 28, 29; Бринчук М.М. Природа - публичное благо // Гос. и право. 2013. № 8. С. 22-26; Боголюбов С.А. Реализация экологических положений Конституции Российской Федерации // Право. Журнал ВШЭ. 2013. № 4. С. 4-14.
способности "аборигенных" земель (территорий) и ресурсов, справедливое возмещение в связи с промышленной деятельностью с целью смягчения ее неблагоприятных последствий для окружающей среды, экономики, культуры и духовного развития (ст. 10, 18, 19, 26, 28, 29, 32);
Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. (ратифицирована Федеральным законом от 17 февраля 1995 г.4) ориентирует государства на сохранение традиционного образа жизни коренных народов, необходимость гарантировать его совмещение с нетрадиционными видами хозяйственной деятельности, создавать условия для воспроизводства и использования традиционных знаний коренного населения в целях сохранения устойчивого использования биологического разнообразия, в том числе посредством привлечения данного населения к принятию решений по освоению природных ресурсов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных народов;
Декларация, принятая по итогам встречи глав правительств стран - членов Совета Баренцева/ Евроарктического региона (Киркенес, 3-4 июня 2013 г.) (с участием Российской Федерации), обращает внимание государств на необходимость обеспечить полное уважение и осуществление прав коренных народов на сохранение традиционного образа жизни, включая занятие охотой, рыболовством и оленеводством, в соответствии с их традициями и обычаями в рамках устойчивого управления ресурсами и международных обязательств (п. 9); во взаимосвязи с охраной окружающей среды признается, что традиционные знания коренных народов могут способствовать устойчивому использованию ресурсов и обеспечивать устойчивое развитие региона (п. 25).
Названные положения акцентируют внимание на правах коренных народов, необходимости взаимодействовать с ними при промышленном освоении территорий их традиционного проживания. Одновременно с этим наблюдается процесс наращивания международных требований, обращенных непосредственно к предпринимателям. Показателен в данном отношении Глобальный договор ООН (инициирован в июле 2000 г.), в котором формулируются призывы к деловым кругам оказывать поддержку и соблюдать права человека, провозглашенные мировым сообществом (принцип № 1), способствовать предупреждению негативных воздействий на окружающую
4 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 19. Ст. 2254.
среду (принцип № 7), предпринимать инициативы, направленные на повышение ответственности за ее состояние (принцип № 8), содействовать развитию и распространению экологически чистых технологий (принцип № 9). Схожие ценности, связанные с усилением обязанности государства защищать права человека и повышать корпоративную ответственность за их соблюдение, провозглашаются в Руководящих принципах предпринимательской деятельности в аспекте прав человека (одобрены резолюцией Совета по правам человека ООН 17/4 от 16 июня 2011 г.).
Отметим, что в Российской Федерации свойствами обязательных норм обладают только те международные документы, которые надлежащим образом введены в ее правовую систему (ратифицированы Российской Федерацией, вступили в силу, не требуют издания внутригосударственных актов, официально опубликованы). Вместе с тем было бы правильно исходить из того, что иные международные нормы о правах коренных народов, официально не обязательные, все же отражают их ожидания, заключают в себе рекомендации и установки международного сообщества, на которые призваны ориентироваться государства и предприниматели при решении вопросов защиты прав коренных народов. При этом ничто не препятствует использованию таких норм судами (как, например, имеет место в практике Конституционного Суда РФ, который в своих решениях опирается не только на юридически обязательные международно-правовые акты), органами публичной власти и промышленниками. Во всяком случае очевидно, что декларации, резолюции и иные подобные международные документы нацелены на усовершенствование общес
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.