Правовые Вопросы природопользований
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ И ОБЪЕКТОВ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Б. И. Кочуров, В. А. Лобковский, О. А. Самончик
Институт географии РАН, Институт государства и права РАН
Особо охраняемые природные территории России имеют исключительную экологическую (природоохранную) и социально-экономическую ценность, играют важную роль в сохранении биологического разнообразия, поддержания глобальной устойчивости биосферы, климата и в обеспечении устойчивого развития российских регионов и страны в целом.
Система законодательства об особо охраняемых природных территориях — многоуровневая категория. На федеральном уровне она представлена федеральными законами «Об особо охраняемых природных территориях», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», «Об охране окружающей среды», иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. К числу последних относятся указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. Правовые акты, принятые до изменения политического статуса Российской Федерации, действуют постольку, поскольку они не противоречат Конституции Российской Федерации 1993 г. и законодательству, принятому в соответствии с ней.
Приводится анализ системы законодательства РФ по современному использованию особо охраняемых природных территорий.
Analysis of legislation system RF of contemporary land use of specially protected natural areas is brought.
Отношения, связанные с использованием природных ресурсов особо охраняемых природных территорий, регулируются также Земельным кодексом Российской Федерации, Законом Российской Федерации «О недрах», Водным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О животном мире». Так, Лесным кодексом Российской Федерации определены способы рубок, допускаемых в лесах государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы.
Согласно ст. 23 Федерального закона «О животном мире» на территориях государственных природных заповедников, национальных парков и на других особо охраняемых природных территориях охрана животного мира и среды его обитания осуществляется в соответствии с режимом особой охраны данных территорий, который устанавливается Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях».
Упомянутые отношения регулируются также соответствующим законодательством субъектов Российской Федерации.
Имущественные отношения в области организации и функционирования государственных природных заповедников, национальных парков и других особо охраняемых природных территорий регулируются соответствующими статьями действующего Гражданского кодекса Российской Федерации. Эти отношения регулируются гражданским законодательством, которое, в свою очередь, предусматривает определенные в этой части ограничения, конкретизированные в специальном законодательстве. Например, согласно ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации, виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается, должны быть прямо указаны в законе. Согласно этой же статье, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Так, Федеральный закон «Об особо охраняемы природных территориях» не допускает возможности отчуждения и перехода от одного лица к другому иными способами природных
ресурсов и недвижимого имущества государственных природных заповедников, а также запрещает в границах национальных парков приватизацию земельных участков и находящихся на них зданий и сооружений.
Ст. 95 Земельного кодекса Российской Федерации относит к землям особо охраняемых природных территорий земли государственных природных заповедников, национальных парков, государственных природных заказников, природных парков, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Этой же статьей установлен запрет определенных видов хозяйственной деятельности на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения.
Наряду с упомянутыми категориями ООПТ (они предусмотрены Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях») иные федеральные законы, Правительство Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления могут учреждать и другие категории ООПТ.
Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» расширил перечень категорий ООПТ в сравнении с ранее действующими нормами федерального законодательства, включив в него природные парки регионального значения, а также дендрологические парки и ботанические сады.
Содержание права государственной собственности на природные комплексы и объекты особо охраняемых природных территорий устанавливается в порядке, предусмотренном соответствующими статьями Гражданского кодекса Российской Федерации, если иное не следует из Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях». Статья 129 Гражданского кодекса определяет оборотоспособность объектов гражданских прав и, в частности, устанавливает, что объекты, изъятые из оборота, должны быть прямо указаны в законе. При этом, согласно статьи 209 Гражданского кодекса, владение, пользование и распоряжение землей и другими
природными ресурсами осуществляются их собственником в той мере, в какой их оборот допускается законом. Ст. 6 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» предусматривает, что природные ресурсы и недвижимое имущество государственных природных заповедников полностью изымаются из оборота (не могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами), а ст. 16 — что земельные участки в границах национальных парков, а также находящиеся на них здания и сооружения не подлежат приватизации.
В настоящее время правовой режим земель особо охраняемых природных территорий регулируется прежде всего соответствующими статьями Земельного кодекса РФ, рядом федеральных законов, в частности, от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды», от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» (далее — Закон об ООПТ), от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (далее — Закон о лечебно-оздоровительных местностях), от 7 мая 2001 г. «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (далее — Закон о ТТП), от 21 декабря 2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», Лесным кодексом РФ и другими федеральными законами, значительным числом подзаконных актов федерального уровня, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Проведенный анализ позволил выявить несовершенство земельного законодательства и, прежде всего, Земельного кодекса РФ в части регулирования вопросов, относящихся к особо охраняемыми природными территориями. Так, динамично развивающееся в последние годы природоохранное законодательство Российской Федерации и законодательство в области природопользования, наряду с положительными для охраны природы в целом положениями страдает и определенными, порой существенными недостатками. Это касается, в частности, учета состава и использования земель особо охраняемых природных террито-
рий и правового оформления и разграничения особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения. Недостатки в законодательстве на практике приводят к задержке с созданием новых и оформлением уже существующих ООПТ. Так, с 2001 г. (по состоянию на начало 2006 г.) не было создано ни одной из предусмотренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2001 г. № 725-р 21 особо охраняемой природной территории.
Одной из основных нерешенных задач остается разграничение земель ООПТ как категории земель и ООПТ — как природоохранного режима использования иных категорий земель и определение правовой природы этого режима.
Сложившаяся организация многих ООПТ часто характеризуется сложным сочетанием земель различных категорий и форм собственности. Действующее законодательство по ООПТ, а также земельное законодательство не регулируют такие ситуации. Усиление тенденций по ослаблению природоохранных требований, а зачастую и отказа от них в совокупности с нечеткостью правового регулирования может привести к полной потере статуса конкретных ООПТ и их деградации. Поэтому необходима корректировка соответствующих статей Земельного кодекса РФ (ст. 94, 95) о форме собственности на земельные участки, на которых создаются ООПТ. Но ведь далеко не всегда земельные участки, на которых образуются ООПТ федерального значения, являются федеральной собственностью, а ООПТ регионального значения нередко располагаются на землях, находящихся не в региональной, а в федеральной собственности (например, заказники, природные парки на землях лесного фонда).
В результате проведенного исследования современного земельного законодательства Российской Федерации выявлен ряд неурегулированных вопросов в области земель ООПТ или урегулированных недостаточно, противоречиво. Ниже приводятся основные возможные рекомендации по совершенствованию законодательства, связанного с использованием земель ООПТ.
1. В п. 2 ст. 95 ЗК РФ предусмотрено, что земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам
общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности.
Это положение Кодекса верно для тех случаев, когда ООПТ созданы с изъятием земель у собственников либо без изъятия, но на земельных участках, находящихся у граждан на праве пожизненного наследуемого владения, у граждан или юридических
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.