ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2008, № 11, с. 54-60
ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОХРАНЫ ОЗЕРА БАЙКАЛ В СВЕТЕ СОВРЕМЕННЫХ ТЕНДЕНЦИЙ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
© 2008 г. И. А. Игнатьева1
Правовому регулированию охраны одного из уникальных природных объектов земного шара -озера Байкал - посвящен отдельный законодательный акт в системе российского законодательства. Федеральный закон "Об охране озера
Байкал" от 1 мая 1999 г. , как указывается в его преамбуле, "определяет правовые основы охраны озера Байкал, являющегося не только уникальной экологической системой Российской Федерации, но и природным объектом всемирного наследия".
Озеро Байкал, таким образом, - особый объект правовой охраны, поскольку его защита предусмотрена на международном и национальном уровне одновременно. С одной стороны, это объект, отнесенный к всемирному природному наследию, в связи с чем специфика его охраны определяется в соответствии с Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия (принята в Париже 16 ноября 1972 г. на 17-ой сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО; ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 марта 1988 г.) (далее - Конвенция). С другой стороны, Россия, российское общество вполне самостоятельно заинтересованы в сохранении данной неповторимой природной системы, что, как нам кажется, нации особенно важно осознавать. И если применительно к индивидуальному сознанию в большинстве случаев, надеемся, остается характерным "убеждение, что
Байкал необходимо сберечь" , то для общественного сознания после довольно успешного прохождения по всевозможным инстанциям проекта прокладки трубопровода "Транснефти" на расстоянии 800 м от Байкала (остановленного лишь при личном вмешательстве Президента Российской Федерации) подобное суждение, к сожалению, применить уже трудно. Международные до-
1 Доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук.
2 См.: Собрание законодательства РФ. 1999. < 18. Ст. 2220; 2004. < 35. Ст. 3607; 2006. < 50. Ст. 5279; < 52 (Ч. 1). Ст. 5498; Росс. газ. 2007. 7 нояб.
Здесь и далее использование текстов нормативных актов и международных договоров осуществлено при информационной поддержке компании "КонсультантПлюс".
3 Стратегия сохранения биоразнообразия экосистемы озера
Байкал. Утв. Министерством природных ресурсов Российской Федерации 15 июня 2001 г. (П. 2.1).
говоры здесь могут помочь тем, что задают некие ориентиры для развития общественного экологического мышления (при наличии, разумеется, вполне конкретных обязательств Российской Федерации как стороны указанной Конвенции и других международных актов правового, организационного и иного характера). Однако самый значительный комплекс мер по сохранению природного наследия составляет предмет непосредственной заботы общества и государства, на территории которого природное наследие расположено.
В то же время общеизвестны чрезвычайно низкие темпы развития законодательства об
охране озера Байкал4, связанные с ними проблемы формирования правоприменительной практики по реализации положений Федерального закона "Об охране озера Байкал" и, как следствие, -фактическая незащищенность озера от негативного воздействия со стороны различных категорий природопользователей. В Государственном докладе МПР России "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2006 г." отмечается: "Озеро Байкал в основном загрязняют сточные воды предприятий лесной и деревообрабатывающей промышленности, нефтебаз, рыбозаводов, портов и населенных пунктов. Кроме того, вода озера загрязняется судами речного флота, автотранспортом (движение по ледовой поверхности озера зимой), выбросами вредных веществ от ОАО "БЦБК" и многочисленных котельных населенных пунктов и железнодорожных станций, формирующих поток атмосферных выпадений загрязняющих веществ на поверхность озера и площадь водосбора его бассейна, рекреационным использованием".
Несмотря на столь плачевную картину, до недавних пор исполнительная власть не спешила применять и хорошо известные, закрепленные в законодательстве механизмы воздействия на правонарушителей (как, например, приостановление деятельности предприятия-загрязнителя, штра-
4 Признаваемые, что немаловажно, законодателями (см.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "К Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову о совершенствовании правового регулирования охраны озера Байкал"» от 19 апреля 2006 г. // Собрание законодательства РФ. 2006. < 18. Ст. 1930).
фы), что не давало оснований для констатации наличия в государстве реальной политики предотвращения проблем Байкала. В сущности, эти вопросы не то, чтобы вовсе не рассматривались государственной властью, но никогда не выдвигались в качестве первостепенных. В настоящее же время нельзя не заметить некоторой наметившейся перемены в деле защиты Байкала, выразившейся в активизации деятельности должностных лиц Министерства природных ресурсов РФ по выполнению требований законодательства об охране озера Байкал, пресечению негативного воздействия на его экосистему5.
Надо сказать, что и в научной литературе юридические сложности охраны озера Байкал отразились отнюдь не соразмерно степени ее важности (при наличии, однако, весьма ценных с точки зрения научного осмысления проблемы исключений)6. При этом подавляющее большинство из имеющихся работ по проблемам правовой регламентации охраны Байкала были созданы на стадии, предшествовавшей принятию специального законодательного акта по Байкалу, либо в самом раннем периоде его существования, что обусловливает специфику сферы исследования, формулируемых вопросов и авторских комментариев и предложений. Очевидно, что общее развитие законодательства, наметившиеся практические изменения ситуации ориентируют исследователей на современную проблематику в рассматриваемой области отношений, связаны с постановкой новых задач. Особую значимость правовому регулированию отношений по охране озера Байкал и Байкальского региона придает намеченная МПР России реформа экологического законодательства, выражающаяся в систематизации части его нормативных правовых актов.
Поскольку ратифицированные международные договоры юридически обладают приорите-
5 Информация об этом регулярно размещается на официальном сайте МПР России (http://www.mnr.gov.ru). См. также публикации в СМИ, например: Росприроднадзор подал в суд жалобу на деятельность Байкальского ЦБК, что может привести к остановке предприятия // РБК. 2007. 3 дек.; Гришковец Е., Мордюшенко О. Байкальский ЦБК привел очистные соображения // Коммерсантъ. 2007. 11 дек.
6 См.: Акманов С.С., Шорников Д.В. Правовая охрана озера
Байкал в условиях новой экологической политики // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 3 / Под ред. А.К. Голи-ченкова. М., 2002. С. 116-127; Бринчук М.М. Байкал как отражение экологического кризиса в России // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций 1995-1998 гг. / Под ред. А.К. Голичен-кова. М., 1999. С. 311-314; Маликов М.П. Байкал: правовая охрана. Улан-Удэ, 1987; Шапхаев С.Г. Правовые аспекты создания Байкальского экологического региона // Материалы Межреспубликанской научной конференции "Проблемы совершенствования экологического законодательства и эффективность его реализации" (Москва, 19-20 но-
ября 1991 г.). М., 1993. С. 71-73; Шорников Д.В. Закон о Байкале: предыстория и история // Сибирский юридический вестник. 1999. < 1. С. 52-55; и некоторые др.
том по отношению к нормам национального законодательства, как это следует из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, важно установить четкие правовые основы, заложенные международной Конвенцией для развития российского законодательства об охране озера Байкал. Надо отметить, что последнее демонстрирует явную поверхностность использования указанного международного документа в установлении на уровне национального законодательства специальной терминологии. Согласно преамбуле Федерального закона "Об охране озера Байкал" озеро Байкал является природным объектом всемирного наследия. Однако такого понятия в международном праве окружающей среды нет. Как известно, Конвенция, Рекомендация ЮНЕСКО об охране в национальном плане культурного и природного наследия (Париж, 16 ноября 1972 г.), последующие международные договоры, принятые на основе Конвен-7
ции , говорят о ценностях природного наследия, Европейская конвенция о ландшафтах (БТБ № 176), заключенная в г. Флоренции 20 октября 2000 г. - о компонентах природного наследия. Само природное наследие, как определено в ст. 2 Конвенции, - это и природные памятники, созданные физическими и биологическими образованиями или группами таких образований, имеющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения эстетики или науки; и геологические и физиографические образования и строго ограниченные зоны, представляющие ареал подвергающихся угрозе видов животных и растений, имеющих выдающуюся универсальную ценность с точки зрения науки или сохранения; и природные достопримечательные места или строго ограниченные природные зоны, имеющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения науки, сохранения или природной красоты.
Таким образом, озеро Байкал является не объектом всемирного наследия, а его составляющим компонентом, ценностью. Если же законодатель намерен использовать термин "объект", то это возможно путем применения его к понятию "Список всемирного наследия" либо к понятию "охрана всемирного культурного и природного наследия", используемым в Конвенции. Иными словами, на основе международно-правовой терминологии и с учетом требований русского языка возможно образование понятий "объект из Списка всемирного наследия, "объект охраны всемирного природного наследия", "ценность природного наследия", "компонент природного наследия" либо вообще "природное наследие".
7 См.: СПС "КонсультантПлюс. Международное право".
8 Согласно ч
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.