Ммдцародие |раи
А.О. Четвериков
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
РАТИФИКАЦИИ КОНСТИТУЦИИ ДЛЯ ЕВРОПЫ
Негативные итоги референдумов во Франции (29 мая 2005 г.) и в Нидерландах (1 июня 2005 г.) по ратификации Европейской конституции («Договора, устанавливающего Конституцию для Европы» от 29 октября 2004 г.)1 поставили руководство и общественность Европейского Союза перед двумя непростыми вопросами:
- сохраняются ли еще шансы ввести в действие этот масштабный документ, с которым связывалось столько надежд и который пробивал себе путевку в жизнь столь долго и с таким большим трудом?
- если да, то какие шаги могут быть предприняты для «спасения» Европейской конституции?
Настоящая статья ставит целью проанализировать проблемы ратификации Европейской конституции с правовой точки зрения. После характеристики общих условий вступления в силу Договора, устанавливающего Конституцию для Европы (разд. 1), в ней будут рассмотрены возможные сценарии действий Европейского Союза в свете результатов французского и голландского референдумов (разд. 2).
I. Условия и порядок вступления в силу Конституции для Европы
В Договоре, устанавливающем Конституцию для Европы, условия и порядок его вступления в силу регулируют два положения:
1 Конституция Европейского Союза с комментарием. М.: Инфра-М., 2005.
- во-первых, ст. 1У-447 «Ратификация и вступление в силу»;
- во-вторых, Декларация № 30 «О ратификации Договора, устанавливающего Конституцию для Европы».
Данные положения позволяют сделать следующие выводы об условиях и порядке вступления в силу Конституции:
1) ратификация Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, должна носить единогласный характер. Как и прежние учредительные документы ЕС, он способен вступить в силу, только если будут сданы ратификационные грамоты всех без исключения государств-членов;
2) обязательных сроков проведения ратификации и введения в действие Конституции не предусмотрено, а дата 1 ноября 2006 г. носит только ориентировочный характер («план-максимум»);
3) при подписании Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, государства-члены предусмотрели возможность возникновения трудностей при ее ратификации. Именно этим и обусловлено принятие ими Декларации № 30, которая установила программу действий в подобной ситуации.
Как следует из текста Декларации, трудности в ратификации, возникшие в одном или нескольких государствах-членах, не являются препятствием для проведения аналогичных процедур в других странах Союза. Более того, всем государствам-членам рекомендуется «пройти» через эту процедуру, чтобы спустя два года после подписания Конституции (29 октября 2006 г.) составить общую картину.
Дальнейшие шаги зависят от того, ка-
ково будет соотношение сил между государствами, ратифицировавшими Конституцию к указанной дате, и государствами, столкнувшимися с «трудностями» в процессе ратификации. Если число первых составит не менее 20 (4/5 государств-членов), то Европейскому совету (политическому органу Союза в составе руководителей государств-членов и председателя Европейской комиссии) поручено заняться рассмотрением данного вопроса, то есть поискать пути для «спасения» документа, получившего поддержку 80% стран Союза. Какими могут быть эти пути, Декларация № 30 не уточняет, оставляя возможность для поиска самых различных решений (разд. 2).
При любом варианте развития событий из смысла Декларации № 30 вытекает, что окончательное «фиаско» Европейской конституции может быть констатировано не ранее, чем когда шесть государств-членов окажутся не в состоянии одобрить ее либо прямо заявят о своем окончательном отказе проводить ратификацию.
Вскоре после референдумов во Франции и Нидерландах рассмотренные выше положения ст. 1У-447 и Декларации № 30 были скорректированы новым документом, единогласно одобренным руководителями стран Евросоюза 16 июня 2005 г. Он носит название «Декларация глав государств или правительств государств-членов Европейского Союза о ратификации Договора, устанавливающего Конституцию для Европы».
Декларация от 16 июня 2005 г., с одной стороны, выступает официальной реакцией на негативные результаты референдумов в двух странах Союза (Франции и Нидерландах), с другой - устанавливает ориентиры дальнейших действий в свете новых реалий. Основные положения Декларации от 16 июня 2005 г. заключаются в следующем:
1) прежде всего, подтверждена приверженность всех государств-членов ценностям европейской интеграции и тексту Европейской конституции в том виде, в каком она была подписана 29 октября 2004 г.;
2) далее авторы Декларации констатировали противоречивое развитие процес-
са ратификации Конституции в разных государствах-членах.
С одной стороны, «к настоящему дню (16 июня 2005 г.) 10 государств-членов успешно завершили процедуры ратификации и тем самым выразили свое согласие с Конституционным договором». Это Австрия, Венгрия, Германия, Испания, Италия, Греция, Латвия, Литва, Словакия, Словения -страны, в которых в совокупности проживает свыше половины населения современного Европейского Союза.
С другой стороны, в двух государствах-основателях Европейских сообществ и Союза (Франции и Нидерландах) процесс ратификации натолкнулся на негативные результаты проведенных там референдумов.
3) С учетом новой ситуации Декларация от 16 июня 2005 г. объявила «период размышления» для того, чтобы «провести в каждой из наших стран широкие дебаты с участием как граждан, гражданского общества, социальных партнеров, национальных парламентов, так и политических партий».
Хотя об этом прямо не говорится в Декларации от 16 июня 2005 г., объявление периода размышления равнозначно переносу изначально планировавшейся даты введения Конституции в действие, которая, напомним, являлась лишь «планом-максимумом».
Итак, негативные результаты референдумов во Франции и Нидерландах не «похоронили» Конституцию, но отсрочили перспективу ее вступления в силу, как минимум на год.
Государства-члены, которые еще не приступали к ратификации Конституции, могут объявить паузу в этом процессе с целью обеспечить более эффективную популяризацию документа среди собственных граждан. Таким правом на отсрочку немедленно воспользовались 8 стран: Великобритания, Дания, Ирландия, Польша, Португалия, Финляндия, Чехия, Швеция.
Однако подобная отсрочка не является обязательной: «Недавние события (референдумы во Франции и Нидерландах) не подвергают сомнению правомерность продолже-
ния процессов ратификации» (Декларация от 16 июня 2005 г.). Уже после этого дня ратификация Конституции была успешно продолжена в Бельгии (одобрение представительными органами субъектов федерации), на Кипре (ратификация парламентом 30 июня 2005 г.), на Мальте (единогласное утверждение парламентом 7 июля 2005 г.) и в Люксембурге (одобрение национальным парламентом, подтвержденное голосованием граждан на референдуме 10 июля 2005 г.).
Итак, к середине лета 2005 г. Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, был одобрен в 13 государствах-членах, отклонен в 2-х. Еще в 2-х странах процесс ратификации планируется завершить в течение этого года (Бельгия и Эстония), а 8 государств взяли паузу в процессе ратификации.
II. Способы введения в действие Конституции для Европы с учетом французского и нидерландского референдумов
Исходя из того, что Конституция для Европы улучшает правовые механизмы Европейского Союза по сравнению с действующими учредительными документами и, одновременно, является компромиссом, с огромным трудом выработанным между 25 государствами-членами Союза, в настоящий момент попытка спасти этот документ представляется более вероятным сценарием развития событий, чем подготовка нового конституционного договора. Именно на это, в конечном счете, направлена Декларация от 16 июня 2005 г. «О ратификации Договора, устанавливающего Конституцию для Европы».
Однако можно ли ввести в действие Европейскую конституцию, если ее уже отвергло население двух стран Союза? Ответ на этот вопрос неявно содержится в самой Декларации от 16 июня 2005 г. и более определенно сформулирован премьер-министром Люксембурга Ж.-К. Юнкером в его речи при обсуждении Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, в парламенте своей страны 29 июня 2005 г.:
«Невозможно с вероятностью в
100% говорить, что Договор вступит в силу. В любом случае, он не вступит в силу в своем нынешнем виде, если французы и голландцы не примут его до середины 2007 г.»1.
Итак, расчет делается на перспективу повторных референдумов, в ходе которой гражданам Франции и Нидерландов со второй попытки будет предложено сказать Конституции «да». Прецеденты таких голосований в недавней истории Европейского Союза имели место, причем дважды.
Если народы Дании и Ирландии приглашались сказать «да» документу, который они до этого отвергли (соответственно, Договор о Европейском Союзе 1992 г. и Ниц-цкий договор 2001 г.), то почему народам Франции и Нидерландов не может быть сделано аналогичное предложение?
С другой стороны, не является ли сам факт повторного референдума свидетельством неуважения политической элиты к мнению избирателей, которых как бы подталкивают проголосовать за «нужный» документ?
Выходом из указанной дилеммы могла бы стать адаптация текста Конституции, то есть уточнение, дополнение или исправление ряда ее положений с учетом дебатов, предшествующих референдумам во Франции и Нидерландах, и дискуссий в других государствах-членах Союза в рамках объявленного Декларацией от 16 июня 2005 г. «периода размышления». При осуществлении этой вынужденной корректировки не следует забывать и о позиции тех 13 стран, которые уже одобрили Конституцию для Европы в ее нынешнем виде. Необходимо также принять во внимание особенности Великобритании, среди граждан которой исторически сильны «евроскептические» настроения.
Чтобы провести адаптацию Конституции, можно действовать тремя способами:
1) на высшем уровне (то есть на встрече в верхах глав государств/прави-
1 Le Luxembourg maintient son mffirendum au 10 juillet // Le Monde, le 30 juin 2005.
тельств в рамках Европейского совета) принять политическую декларацию, с
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.