Изюмов И. В.
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
Рассматриваются вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, анализируется место и роль полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере недропользования, с учетом сложившейся судебной практики рассматриваются вопросы совершенствования законодательства.
Ключевые слова: разграничение полномочий, правовое регулирование, недропользование, органы государственной власти.
Izumov I. V.
LEGAL ISSUES OF DIFFERENTIATION OF POWERS BETWEEN THE FEDERAL BODIES OF STATE POWER, BODIES OF STATE POWER OF THE RUSSIAN FEDERATION SUBJECTS AND BODIES OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE FIELD OF SUBSOIL USE
The questions of jurisdictional subjects' delimitation and powers between the Federal bodies of state power and bodies of state power of subjects of the Russian Federation are considered, the place and role of powers of state power bodies and local self-government in the sphere of subsoil use are analyzed, the issues of legislation improvement are examined with reference to case law deals. Keywords: separation of powers, rule of law, subsoil use, the public authorities.
Изюмов И. В.
Федеративное устройство России определило необходимость разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Конституцией Российской Федерации определены предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 71 и 72). Так, вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, а также законодательство о недрах отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Из этого следует, что отношения недропользования регулируются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.
Необходимо отметить, что формулировка Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части разграничения предметов ведения не вполне согласуется с Конституцией РФ, которая определила исчерпывающие перечни предметов ведения Российской Феде-
1 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (с изм. и доп. по состоянию на 03.02.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1999. — № 42. — Ст. 5005.
рации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В результате разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления возникла коллизия при соотношении объема полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, определенных отраслевыми федеральными законами (включая статью 4 Закона РФ «О недрах»2), и перечня полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В частности, ст. 26.3. Федерального закона «Об общих принципах реализации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией РФ, которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Названная статья относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в сфере недропользования проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или об участках недр местного значения, а также участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; установление порядка пользования и распоряжения данными участками недр, в том числе разработку и реализацию территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы Российской Федерации.
2 Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 29.12.2014) «О недрах» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2015) // Собрание законодательства РФ, 06.03.1995. — № 10. — Ст. 823.
Изюмов И. В.
Очевидно, данный перечень полномочий значительно уже перечня полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, определенного ст. 4 Закона РФ «О недрах».
При этом Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает, что перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в пункт 2 ст. 26.3. Из анализа названных норм возникает закономерный вопрос, каким образом органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны исполнять полномочия, возложенные на них иными федеральными законами.
Возможно, федеральный законодатель предполагает использование механизма, предусмотренного п. 5 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающим, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации могут устанавливаться не указанные в п. 2 ст. 26.3 полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Данная норма, как представляется, не относится к отношениям недропользования, так как в данной сфере действует Закон РФ «О недрах».
Практическим выходом для органов государственной власти субъектов Российской Федерации, заинтересованных в государственном регулировании общественных отношений в сфере недропользования, реализуемых на их территориях, из сложившейся ситуации могло бы быть применение нормы ст. 26.3.1 названного Федерального закона, предусматривающей, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе:
- участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, не переданных им, с осуществлением расходов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов), если это участие предусмотрено федеральными законами;
- осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в пункте 2 ст. 26.3, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.
Однако с формально-юридической точки зрения представляется неправомерным признание полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренных отраслевыми федеральными законами и не включенных в перечень ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», полномочиями Российской Федерации, как это подразумевается в ст. 26.3.1.
Непонятно также, в какой форме должно быть предусмотрено право субъекта Российской Федерации финансировать осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в п. 2 ст. 26.3 названного Федерального закона. Федеральным законодателем не определены формы участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведени
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.