научная статья по теме ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА СОХРАНЕНИЯ ОСОБО ЦЕННЫХ ЗЕМЕЛЬ И ЗЕМЕЛЬ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ Государство и право. Юридические науки

Текст научной статьи на тему «ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА СОХРАНЕНИЯ ОСОБО ЦЕННЫХ ЗЕМЕЛЬ И ЗЕМЕЛЬ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ»

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА СОХРАНЕНИЯ ОСОБО ЦЕННЫХ ЗЕМЕЛЬ И ЗЕМЕЛЬ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ

РЫЖЕНКОВ Анатолий Яковлевич,

доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры гражданского права Волгоградского института бизнеса. E-mail: anisimovap@mail.ru

Краткая аннотация: в статье рассматриваются современные проблемы реализация принципа сохранения земель особо охраняемых природных территорий. Автор отмечает, что существенные затруднения, возникающие при его реализации, обусловлены как недостатками действующего законодательства, так и более сложным комплексом причин, выходящим за рамки юриспруденции. В числе правовых причин следует выделить два комплекса проблем административно-правового и гражданско-правового характера. Устранение этих пробелов и коллизий, усиление системности экологического законодательства является одной из актуальнейших задач современной охраны окружающей среды.

In article modern problems realization of the principle of preservation of lands of especially protected natural territories are considered. The author notes that the essential difficulties arising at his realization, caused both shortcomings of the current legislation, and more difficult complex of the reasons which are beyond law. Among the legal reasons it is necessary to allocate two complexes of problems of administrative-legal and civil character. Elimination of these gaps and collisions, strengthening of systemacity of the ecological legislation is one of the most urgent the present stage of environmental protection.

Ключевые слова: принцип; особо охраняемая природная территория; собственность; заповедник; национальный парк; природный парк; зонирование.

Principle; especially protected natural territory; property; reserve; national park; natural park; zoning.

В теории права принцип права определяется как универсальное, истинное, фундаментальное нормативно-правовое предписание (требование, императив), которое определяет общую направленность правового регулирования, высокое качество и эффективность юридической практики.1 Различают общеправовые, отраслевые и межотраслевые принципы права. Межотраслевой принцип права - это общая для двух и более отраслей основная идея, отражающая закономерности и связи развития общественных отношений, нормативно закрепленная в позитивном праве, направляющая

правовое регулирование и определяющая сущ-

2

ность и социальное назначение права.

Земельный кодекс РФ (ст. 1) в качестве одного из основных принципов земельного законодательства упоминает принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель

1 Фролов С.Е. Принципы права (вопросы теории и методологии): Дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. Кострома, 2001. С. 6.

2 Захаров А.Л. Межотраслевые принципы права: Автореф. дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. Казань, 2003. С. 7.

особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Наибольший интерес для нас указанный принцип представляет в части сохранения земель особо охраняемых территорий.

В этой части данный принцип корреспондирует закрепленному в ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» одному из основных принципов охраны окружающей среды, согласно которому провозглашается приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов. Таким образом, рассматриваемый принцип является межотраслевым. Под вышеупомянутыми природными ком-

плексами понимается комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками. Разновидностью природных комплексов являются особо охраняемые природные территории.

Особо охраняемые природные территории (ООПТ) - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны (преамбула Федерального закона от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ (в ред. от 13 июля 2015 г.) «Об особо охраняемых природных территориях»). При этом примечательно, что в данном нормативном определении не указаны недра, хотя сам закон упоминает палеонтологические и геологические заказники, а также иные ООПТ, имеющие отношение к недрам.

Всего в Российской Федерации насчитывается более 13 000 ООПТ федерального, регионального и местного значения, общая площадь которых составляет более 200 млн. га (с учетом морской акватории), что составляет 11,9% от площади территории России. В 2012 и 2011 гг. данный показатель составлял 11,8% и 11,7% соответственно. Доля ООПТ федерального, регионального и местного значения без морских акваторий составила в 2013 г. 11,29% от площади территории страны. На долю ООПТ регионального значения приходится 88,5% от общего числа ООПТ и 58% от суммарной площади, а на ООПТ местного значения - 9% и 13% соответственно.

Можно предложить несколько классификаций правовых проблем современных ООПТ. Представляется, что наиболее оптимальным будет выделение общеправовых проблем ООПТ, административно-правовых и гражданско-правовых проблем. Такой подход позволяет лучше учесть динамику межотраслевого регулирования общественных отношений по поводу ООПТ.

В качестве общеправовых проблем вы-

1 Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2013 г. М., 2014. С. 35.

делим общую деэкологизацию законодательства, ослабляющую охрану и защиту ООПТ и влекущую расширение вовлечения земель ООПТ в хозяйственное использование, финансовые и кадровые проблемы ООПТ, отсутствие единого органа управления ООПТ и т.д.

1. Административные (организационно-правовые) проблемы ООПТ.

1.1. Пробелы правового регулирования прекращения ООПТ.

В соответствии с п. 4 ст. 58 Закона об охране окружающей среды, изъятие земель при-родно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Представляется, что прекращение существования ООПТ (с последующим изъятием земель) теоретически может произойти в двух случаях. Во-первых, при полной деградации (уничтожении) природных объектов в составе ООПТ, которые в связи с этим теряют свою ценность и уникальность и не подлежат восстановлению. В такой ситуации при наличии соответствующего заключения государственной экологической экспертизы земельный участок при-родно-заповедного фонда может быть решением органа государственной власти переведен в другую категорию земель земельного фонда РФ (например, земель запаса).

Во-вторых, в случае изъятия земельного участка (природного комплекса) для выполнения международных обязательств РФ. Такой вывод следует из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В России оба эти случая пока не получили практического применения, в отличии от некоторых стран СНГ.

Так, согласно ст. 13 Закона Республики Узбекистан «Об особо охраняемых природных территориях», прекращение функционирования охраняемых природных территорий производится по истечении срока, на который они были организованы, а также при потере ценности и уникальности их природных объектов и комплексов в результате стихийных бедствий и действий

1

техногенного характера. Есть прецеденты прекращения статуса ООПТ и на международном уровне. В качестве таких примеров можно привести, во-первых, лишение статуса всемирного наследия резервата антилопы орикс в Омане в 2007 г. Данный прецедент был первым в истории существования Списка ЮНЕСКО (ведется в рамках Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г.). Причина - почти десятикратное уменьшение поголовья орикса в результате интенсивного браконьерства.

Во-вторых, в 2009 г. из Списка был исключен культурный объект «Долина Эльбы близ Дрездена» в Германии. Причиной подобного решения стали планы строительства крупного моста через эту реку, что сильно исказило бы облик территории. Поскольку строительство моста уже началось, то после долгих консультаций Комитет всемирного наследия ЮНЕСКО постановил вычеркнуть объект из Списка всемирного наследия. Представляется, что этот опыт должен быть учтен при развитии законодательства РФ об ООПТ.

1.2. Коллизии правового режима земель ООПТ и правового режима других категорий земель (например, земель населенных пунктов). Такие коллизии часто встречаются в судебной практике. Так, Президиум ВАС РФ отмечал, что факт отнесения одного и того же участка к землям особо охраняемых территорий и землям населенных пунктов не противоречит закону, поскольку в соответствии со ст. 85 ЗК РФ и ст. 35 ГрадК РФ в пределах черты поселений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное или иное особо ценное значение.3 Можно привести и другие подобные примеры.

Между тем, представляется, что совмещение правового режима земель населенных пунктов и земель особо охраняемых территорий недопустимо, и противоречит такому принципу

1 Закон Республики Узбекистан от 3 декабря 2004 г. № 710-М «Об охраняемых природных территориях» // http://www.uznature.uz/?q=ru/node/48

2 Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2009 г. М., 2010. С. 138.

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.

Показать целиком