Национальная безопасность
Н.Г. Жаворонкова
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫМИ СИТУАЦИЯМИ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и деградации окружающей среды является одной из важнейших сфер деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», на субъекты Федерации возложены функции по регулированию отношений в сфере обеспечения безопасности населения и территорий от угроз чрезвычайных си-туаций.1 Субъекты Федерации обладают рядом общих черт правосубъектности, позволяющих объединить их в одну группу: равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти; наличие базовых законодательных актов, определяющих их правовой статус; наличие своих органов власти, через которые реализуются их права. Так как все субъекты Федерации равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, они имеют одинаковые предметы совместного ведения с Федерацией.2 В литературе высказывается мнение, что некоторые пункты ст. 72 Конституции РФ, имеющие отношение к экономической сфере, затрагивают различные аспекты и стороны одного по сути объекта управления. Так, п. «д» ч. 1 ст. 72 относит к предметам совместного ведения Федерации и её субъектов природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; п. «з» ч. 1 ст. 72 -
1 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
2 Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской
Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007. С. 51.
осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидацию их последствий. Подобная однородность предметов совместного ведения позволяет выделить в экономическом блоке группу предметов совместного ведения, относящихся к сфере экологии.3 В рамках предоставленных полномочий, на региональном и местном уровнях проводится комплекс мероприятий по защите территорий и населения, включающий: региональное нормотворчество, проведение профилактических мероприятий, организацию деятельности природоохранных и специальных сил по защите от чрезвычайных ситуаций, финансирование (в пределах своих полномочий) мероприятий по обеспечению безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, проведение своими силами и средствами восстановительных и контрольных мер.
Во всех субъектах Российской Федерации в настоящее время приняты законы, регулирующие полномочия на уровне субъекта Федерации. Только за 2005 год в субъектах Федерации было принято 1326 нормативных правовых актов и 102 закона субъекта Федерации по вопросам обеспечения безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. По общим вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций - 413 документов (38% от общего числа документов). По целевым научно-техническим программам предупреждения ЧС - 40 актов (4%). По подготовке к эвакуации населения и ведению аварийно-спасательных работ в области предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций - 57 (5,2%). По совершенствованию системы социа-
3 Разграничение предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти в Российской Федерации. М.: Мысль, 2002. С. 186.
льной защиты пострадавших от чрезвычайных ситуаций - 29 актов. По совершенствованию системы управления, информации, оповещения и связи - 52 (4,8%). По организации государственной экспертизы, лицензированию, надзору, контролю - 42 (3,8%). По вопросам финансового обеспечения, создания или использования материальных резервов - 162 (14,9%).1
Так, Закон Ростовской области «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера» даёт нам возможность на типичном примере законотворческой деятельности субъектов Федерации в сфере защиты от чрезвычайных ситуаций проследить основные параметры и подходы законодателя к этой специфической области государственного управления и правового регулирования. Прежде всего, стоит отметить, что общие (чаще всего рамочные) законы субъектов Федерации о защите от чрезвычайных ситуаций приняты во всех субъектах.
В период 2001-2006 гг. на уровне субъектов Федерации созданы и государственные органы управления - министерства, службы, комиссии, отделы по делам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Поскольку данные органы субъектов Федерации составляют единую Российскую систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, то их полномочия и структура за небольшими исключениями унифицированы. Что касается законотворческой деятельности субъектов Федерации в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, то необходимо отметить буквальное копирование федерального законодательства (прежде всего) Федерального закона № 68 «О защите населения территорий...» в части предоставленных полномочий.2
Например, в Законе Ростовской области от 29 декабря 2004 г. № 256-зс полномочия Законодательного Собрания Ростовской области в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и
Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». М., 2005. С. 131.
2 Законодательство стран СНГ по проблемам чрезвычайных ситуаций. М., 2000. С. 11-26.
регионального характера состоят в:
1) принятии областных законов и иных нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;
2) принятии областных целевых программ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;
3) утверждении финансирования мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера.
Как правило, полномочия законодательных органов субъектов Федерации касаются законотворческой и контрольной деятельности. Но на уровне определения полномочий исполнительных органов среди субъектов Федерации наблюдаются существенные отличия. К компетенции исполнительных органов Ростовской области отнесён достаточно большой объём полномочий. В соответствии с федеральным и областным законодательством, к полномочиям Администрации Ростовской области в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера относятся:
1) принятие нормативных правовых актов по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, отнесённых к ведению органов исполнительной власти Ростовской области;
2) утверждение плана основных мероприятий Ростовской области по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;
3) подготовка и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, обучения населения способам защиты и действиям в указанных ситуациях;
4) принятие решений о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, обеспечение их проведения;
5) организация и осуществление на межмуниципальном и региональном уровнях ме-
роприятий по гражданской обороне, защите населения и территории Ростовской области, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
6) организация сбора и обмена информацией по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, обеспечению своевременного оповещения и информированию населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;
7) организация, проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера;
8) обеспечение финансирования мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;
9) создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;
10) утверждение положения об органе управления по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера Ростовской области.
Как видно из анализа полномочий исполнительных органов власти субъектов Федераций, основной объём работы осуществляют органы специальной компетенции либо на правах отделов - управлений Администраций, либо в качестве самостоятельных органов управления.
Важным пунктом практически всех рассмотренных нами законов субъектов Федерации является пункт о передаче государственных полномочий государственным органам специальной компетенции - прежде всего, МЧС РФ. С другой стороны, начиная с 2006 г. ЧС РФ начал передачу части своих полномочий субъекта Федерации. Передача Администрацией Ростовской области осуществления части сво-
их полномочий Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в 2002 г. была осуществлена, но в связи с административной реформой и новым законодательством, уже в 2005-2007 гг. началась передача части полномочий со стороны МЧС РФ субъектам Федераций.
В настоящее время МЧС РФ заключило 87 договоров о сотрудничестве и передачи части полномочий с субъектами Федерации. В договорах помимо вопросов координации деятельности оговариваются проблемы финансирования, информации, мониторинга, обучения, участия в совместных мероприятиях, проводимых как МЧС РФ, так и органами субъектов Федерац
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.