АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2015. № 3(123)
ПРЕДЕЛЫ ДИСКРЕЦИИ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЯ ПО ВОПРОСАМ ВЕДЕНИЯ СУБЪЕКТОВ РФ
ГАВРИЛОВ Евгений Владимирович,
эксперт юридического отдела экспертно-правового управления Законодательного Собрания Красноярского края, член Красноярского регионального отделения
Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России». E-mail: gavrilov@zakon.ru
Краткая аннотация: в статье исследуются пределы дискреции регионального законодателя по вопросам ведения субъектов РФ: компетенция; соблюдение требований федерального законодательства, антикоррупционных требований, различных принципов права и др.
This article investigates the limits of the discretion of the regional legislator on keeping the RF subjects: the competence; compliance with the requirements of federal law, anti-corruption requirements, various principles of law, and others.
Ключевые слова: дискреция; субъекты РФ; полномочия; компетенция; региональное законодательство.
Discretion; the subjects of the Russian Federation; the authority; competence; regional legislation.
Прежде, чем давать характеристику пределам дискреции регионального законодателя по вопросам ведения субъектов РФ, представляется целесообразным остановиться на понятиях «дискреция» (дискреционная власть), «дискреционные нормы», «дискреционные полномочия», «дискреционные отношения».
Дискреционная власть (дискреция) (от фр. «discretionnaire» - «зависящий от личного усмотрения») - предоставление органу или должностному лицу полномочия действовать по собственному усмотрению в рамках закона. Особенно часто дискреционная власть осуществляется административными органами и судами1. Можно выделить три главных признака дискреции: 1) субъектный состав - дис-крецию осуществляют публичные органы и должностные лица; 2) собственное усмотрение как системообразующая черта дискреции; 3) ограничение дискреции рамками закона в целях предотвращения превращения дискре-ции в произвол.
Дискреция основывается на так называемых «дискреционных нормах» (представ-
1 Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: ИНФРА-М, 1998. С. 167.
ляют собой институциональную основу дискреции), реализуется посредством «дискреционных полномочий» в рамках «дискреционных правоотношений».
По мнению Т.В. Кашаниной, дискреционные нормы - это нормы, допускающие усмотрение без условий и пределов. Они могут не связывать орган власти или лицо, замещающее властную должность, каким-либо регламентированным вариантом поведения, не устанавливать условий и формализованных границ усмотрения2. В качестве примеров Л.А. Шарнина приводит нормы, закрепляющие компетенцию властного субъекта через предметы ведения или функции, а не конкретные полномочия (неопределенная диспозиция), а также устанавливающие возможность отправления в отставку государственного органа или должностного лица в результате утраты доверия (неопределенная гипотеза)3. Примеры, которые приводит Л.А. Шарнина, в целом правильные, однако со-
2 Кашанина Т.В. Индивидуальное регулирование в правовой сфере // Сов. государство и право. 1992. № 1. С. 127-128.
Шарнина Л.А. Место усмотрения в механизме конституционного правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 5. С. 8-15.
гласиться с тем, что дискреционные нормы совсем
Конституционное и муниципальное право
чия к властным полномочиям, отмечая, что в них компонент правомочия становится преоб-
не имеют пределов, границ усмотрения, не представляется возможным. Пределы дискре-ции, вообще, и дискреционных норм, в частности, существуют. Об этом - ниже.
Более обоснованным представляется определение дискреционных норм права, предложенное Р.Г. Валиевым: «Дискреционные нормы права - это нормы, предполагающие или непосредственно закрепляющие дискреционные полномочия субъектов позитивного и юрисдик-ционного правоприменения1 в целях реализации прав и свобод граждан и их организаций. Иными словами, дискреционные нормы предусматривают регулирование правоприменительной деятельности в порядке и на основе использования правореализующей правоприменительной дис-креции»2. Юридико-техническая конструкция данных норм выражается в применении законодателем лингвистических средств, таких как наречие «вправе» или глагольная форма «может». Дискреционная норма может вводиться и выражение «как правило», что дает возможность лицам, ее применяющим, поступать иначе, чем предусмотрено правовой нормой3.
Дискреция проявляется в дискреционных полномочиях, т.е. предполагающих, так и непосредственно закрепленных возможностях субъектов правоприменения по своему усмотрению, в рамках нормативных предписаний, принимать соответствующий вариант правоприменительного решения. Дискреционные полномочия призваны содействовать достижению цели правового регулирования и в этом смысле олицетворяют собой одно из важнейших правовых средств реализации юридической деятельности. Л.А. Шарнина совершенно обоснованно относит дискреционные полномо-
1 Примечание: Здесь и далее «правоприменение» рассматривается достаточно широко (как деятельность публичных органов по применению норм права). В рамках широкого подхода правоприменительную деятельность осуществляют не только судебные, исполнительно-распорядительные органы власти, но и законодательные (представительные) органы власти, которые также являются субъектами правоприменения.
2 Валиев Р.Г. К вопросу о дискреционных нормах российского права // Ученые записки Казанского университета. Гуманитарные науки. 2012. Т. 154. Кн. 4. С. 8.
3 Шарнина Л.А. Место усмотрения в механизме конституционного
правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 5. С. 8-15.
ладающим. Это выражается в том, что неиспользование дискреционных полномочий не влечет негативных, собственно правовых последствий4. Проиллюстрируем это на примере.
Согласно ч. 1 ст. 81.1 Бюджетного кодекса РФ законом субъекта РФ (за исключением закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ) может быть предусмотрено создание Резервного фонда субъекта РФ. Здесь мы видим дискреционную норму. Субъект РФ правомочен, но не обязан создавать Резервный фонд субъекта РФ. Красноярский край, например, в лице компетентных органов государственной власти и их должностных лиц, не воспользовался корреспондирующим этим дискреционным нормам дискреционным полномочием: Резервный фонд Красноярского края не создан, хотя возможность его создания предусмотрена в ст. 15.1 Закона Красноярского края от 18 декабря 2008 г. № 7-2617 «О бюджетном процессе в Красноярском крае». Однако не создание указанного Резервного фонда не является нарушением права - это всего лишь факт нереализации дискреционного полномочия.
Приведем другой пример: Красноярский край воспользовался своим дискреционным полномочием, вытекающим из ст. 9 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации», и утвердил должность Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Красноярском крае, которая является государственной должностью края -был принят Закон края от 21 ноября 2013 г. № 5-1830 «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Красноярском крае». Правда, не смотря на то, что данный закон края действует уже более года, должность Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Красноярском крае остается вакантной.
Реализуя дискреционные полномочия, публичный субъект вступает в дискреционные отношения. В них нет взаимности; конкретизация исходит от одной стороны отношений: орган
4 Там же.
власти или должностное лицо повелевает, а подвластный субъект принимает обращенное к нему решение, подчиняется ему1.
Вспомнив, что из себя представляют дискреция и сопутствующие ей понятия (дискреционные нормы, дискреционные полномочия, дискреционные отношения)2, перейдем непосредственно к определению пределов дис-креции регионального законодателя по вопросам ведения субъектов РФ.
Следует отметить, что вопросы ведения субъектов РФ - это не только вопросы, вытекающие из ст. 73 Конституции РФ («Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти»). Вопросы ведения субъектов РФ - это еще и вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ), а также делегированные полномочия Российской Федерации субъектам РФ в установленном порядке3. Таким образом, вопросы ведения субъектов РФ в рамках настоящей статьи следует толковать достаточно широко.
По нашему мнению, можно выделить следующие пределы дискреции регионального законодателя по вопросам ведения субъектов РФ.
1) Компетенция на основании Конституции РФ и законодательства.
Дискреция регионального законодателя ограничена компетенцией регионального законодателя. Субъект РФ не вправе нарушать компетенцию федерального законодателя, с одной
1 Там же.
2 Целью настоящей статьи является не детальная характеристика дискреции, дискреционных норм, дискреционных полномочий, дискреционных отношений, а пределы дискреции регионального законодателя по вопросам ведения субъектов РФ.
3 Делегированные полномочия Российской Федерации субъектам РФ в установленном порядке не всеми авторами относятся к вопросам ведения субъектов РФ. Считается, что они продолжают оставаться вопросами ведения самой Российской Федерации. Между тем полагаем, что делегированные полномочия имеют сложную правовую сущность: после соблюдения всей процедуры передачи полномочий они относятся к вопросам ведения субъектов РФ, ибо субъекты РФ, наделенные соответствующими полномочиями, приняли на себя определенные публичные обязательства в отношении них. По сути, соблюденная процедура делегирования «расщепила» статус этих полномочий: они, имманентно оставаясь полномочиями Российской Федерации, стали вопросами регионального законодателя.
стороны, и органов местного самоуправления по вопросам местного значения, с другой стороны.
Для обеспечения вы
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.