научная статья по теме Предварительный контроль - инструмент стратегического планирования и прогнозирования бюджета Экономика и экономические науки

Текст научной статьи на тему «Предварительный контроль - инструмент стратегического планирования и прогнозирования бюджета»

< >

Н. С. Столяров,

кандидат философских наук, профессор, заместитель руководителя аппарата Счетной палаты Российской Федерации

Предварительный контроль — инструмент стратегического планирования и прогнозирования бюджета

П

щ фланирование — один из методов экономического управления, неотъемлемая его часть. План и бюджет являются важнейшими инструментами политической власти. В них политическая программа воплощается в цифрах. От характера и качества бюджетного планирования во многом зависит будущее страны, результативность проводимой социально-экономической политики государства.

Россия обладает значительным опытом стратегического планирования и прогнозирования. Достаточно вспомнить систему директивного планирования советского периода, осуществляемого по отраслям, территориям и отдельным предприятиям, планы ГОЭЛРО, индустриализации народного хозяйства и др. Огромный вклад в развитие системы финансового планирования внес видный государственный деятель XIX века М. М. Сперанский. «План финансов», предложенный М. М. Сперанским, был прогрессивным не только для своего времени, разработанные им принципы построения бюджетной системы сохранились и в наше время: принцип рационального расходования средств, предоставление государственному бюджету статуса закона, гласность в утверждении и исполнении бюджета, общая проверка (ревизия) счетов и др.

Принцип предварительного контроля был введен в результате финансово-контрольной реформы, проведенной государственным контролером России В. А.Татарино-вым во второй половине XIX в. Ни одно из нововведений талантливого реформатора не вызвало такого ожесточенного сопротивления со стороны исполнительной власти, как предложение о введении предварительного контроля. Какие только контраргументы не выдвигали оппоненты! Министр финансов М. Х. Рейтерн свои возражения обосновывал тем, что предварительный контроль «...заменит и, следовательно, ослабит правительственное действие, что вообще вредно, а в настоящее время и опасно» [1, с. 157]. Увы, нечто похожее приходится слышать и в современных условиях.

УДК 336.144

Рыночная трансформация экономики отодвинула на задний план вопросы предварительного контроля, стратегического планирования и прогнозирования. Считалось предосудительным, особенно на начальном этапе рыночных преобразований, говорить о планировании, о контроллинге, поскольку рынок сам все отрегулирует и проконтролирует.

Ныне наблюдается рост активности в сфере государственного планирования и прогнозирования, развивается научная методология, совершенствуется методика экономического прогноза на макро- и микроуровнях. В 1995 г. принят федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». В большинстве субъектов Федерации и во множестве муниципальных образований разработаны оригинальные подходы в планировании и прогнозировании социально-экономического развития на соответствующих уровнях. Вместе с тем, несмотря на позитивные тенденции, практика планирования еще далека от совершенства и не в полной мере отвечает потребностям управления процессом социально-экономического развития страны.

Прогноз как система научно обоснованных представлений о возможном состоянии и тенденциях развития объектов (экономических отношений) в качестве обязательного условия предполагает учет взаимосвязи макроэкономических и финансовых показателей. Механизм взаимосвязи этих показателей реализуется в ходе бюджетного процесса. Составлением проектов бюджетов занима-

ется исполнительная власть, затем они выносятся на рассмотрение и утверждение органов законодательной (представительной) власти. При разработке федерального, региональных и местных бюджетов за основу берутся показатели прогноза роста ВВП, что позволяет обеспечить достоверность и реалистичность расчета доходов и расходов бюджетов, а в конечном счете интеграцию социально-экономического развития и бюджетного планирования на среднесрочный период.

Федеральный бюджет на 2006 г стал первым документом, сформированным в рамках трехлетнего перспективного финансового плана, который в свою очередь, как предполагается, станет основой для выработки бюджетной политики на новую бюджетную «трехлетку». Роль среднесрочного финансового планирования, как того потребовал Президент Российской Федерации в Бюджетном послании Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2007 году», будет возрастать. Уже в следующем году планируется утвердить законом федеральный бюджет на среднесрочный период (2008— 2010 гг.).

Таким образом, среднесрочный финансовый план — важный прогнозно-аналитический, стратегический документ государства. В его рамках очередной бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, с анализа изменений внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также с разработки бюджетных корректировок на следующие годы прогнозного периода.

В мировой практике сложились различные подходы к бюджетному планированию: «снизу вверх», когда бюджет формируется с учетом предложений территорий, является сильно структурированным, ориентированным на затраты, и «сверху вниз», когда бюджет строится на основе исходных параметров, задаваемых из центра, является менее структурированным и ориентированным на эффективность. Чаще всего применяются смешанные типы планирования бюджетов. Россия постепенно осваивает второй вариант бюджетного планирования, ориентированного на результат.

Структурным элементом механизма стратегического планиро-

вания является контроль. При этом важно подчеркнуть, что контроллинг не может выполнять функцию принятия решений, он является инструментом планирования, обеспечивающим баланс целей на всех этапах процесса планирования — от целеполагания до момента завершения планового периода.

В рамках единой системы контроля формирования и исполнения федерального бюджета особое место занимает предварительный контроль. От того, по каким принципам и правилам формируется федеральный бюджет, его доходная часть, как используются бюджетные средства, зависит выполнение государственных обязательств и социальных гарантий, а в целом — эффективность деятельности государственного механизма и достижение стратегических целей развития страны. Главная идея предварительного контроля — определение целесообразности, экономичности и эффективности государственных расходов. Вместе с оперативным (текущим) и последующим контролем он образует единый механизм, взаимоувязанный цикл финансового контроля.

Предварительный контроль осуществляется до совершения финансовых операций на стадии принятия управленческих решений по формированию и утверждению бюджетов, финансовых планов, смет доходов и расходов, договорных соглашений и других документов с целью эффективного использования государственных средств на основе соблюдения законодательных актов, норм, стандартов и правил. Именно на стадии предварительного контроля решается основная задача контроля в сфере бюджетного процесса: предотвращение противозаконного или неэффективного использования бюджетных средств.

В Бюджетном кодексе РФ определено, что предварительный контроль предполагает обсуждение и утверждение «проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам» [2, стлб. 265]. Это, на наш взгляд, не в полной мере отражает сущность предварительного контроля. Ведь работа над проектом бюджета любого уровня бюджетной системы страны органов как исполнительной, так и законодательной (представительной) власти, включая органы государственного финансового контроля, не огра-

ничивается моментом его офици- ^ ального внесения в парламент. ^ Фактически она ведется в тече- о ние всего года, учитывает резуль- о таты исполнения бюджетов теку- ^ щего периода и анализа предыду- з щего. Поэтому более правильной 5 является трактовка предваритель- 5 ного контроля как контроля за 2 формированием, обсуждением и с утверждением бюджетов в форме з закона (решения), а также законов ^ (решений) по иным бюджетно-фи- < нансовым вопросам, в том числе н и при формировании финансового < плана в государственных унитарных, казенных предприятиях.

Предварительный контроль формирования проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период осуществляется Счетной палатой РФ в рамках единой системы контроля формирования и исполнения федерального бюджета на основании статей 151, 152, 157, 192, 195, 201 и 265 Бюджетного кодекса РФ, а также статей 2, 9 и 20 федерального закона «О Счетной палате РФ».

Предварительный контроль федерального бюджета предполагает проведение комплекса экспер-тно-аналитических мероприятий и проверок обоснованности формирования проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, которые излагаются в заключении Счетной палаты относительно проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Счетная палата принимает участие в рассмотрении проекта бюджета в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ.

Цель предварительного контроля формирования проекта федерального бюджета на очередной год состоит в определении достоверности, целесообразности и обоснованности федерального закона о бюджете на очередной финансовый год.

Основными задачами предварительного контроля формирования проекта федерального бюджета на очередной финансовый год являются: • определение соответствия законодательству проекта федерального закона о бюджете на очередной финансовый год, а также документов и материалов, представляемых одновременно с ним в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;

^ • определение обоснованности, целесообразности и достоверен ности показателей, содержась щихся в проекте федерального го закона о бюджете на очеред-з ной финансовый год, докумен-ш тах и материалах, представля-ш емых одновременно с ним в Го-

2 сударственную Думу;

ш • оценка эффективности проек-

3 та федерального бюджета как ^ инструмента социальн

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.

Показать целиком