ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ
2008 • < 6
В.Л. ШЕЙНИС
Превращения избирательной системы в России
Сотворение закона
Менее чем за 20 лет избирательное право и выборы в России прошли сложный и драматичный путь. На старте были политическая реформа, к которой партийные реформаторы во главе с М. Горбачевым подошли в 1988 г., и первые проведенные на ее основе выборы народных депутатов СССР и РСФСР 1989 и 1990 гг. Советские выборы с их тщательно отлаженным еще при И. Сталине порядком аппаратного "подбора и расстановки кадров" были чисто декоративными. Но на исходе перестройки декорации ожили. Выборы в политических и культурных центрах страны стали альтернативными, конкурентными. В союзный, а затем и в республиканские парламенты, в местные советы пришло немало людей "неуправляемых", выдвинутых научными институтами, творческими союзами, общественными организациями и поддержанных "улицей".
Выборы проводились на основе крайне несовершенных законов. Но в обстановке общественного подъема и растерянности властей образовались парламенты, более или менее адекватно отражавшие политическую атмосферу и соотношение сил в стране. Это означало продвижение от коммунистической диктатуры к парламентаризму, а представление о том, что органы власти могут и должны формироваться только на основе свободных и конкурентных выборов, вошло в сознание миллионов.
Разработка нового избирательного законодательства в России началась в декабре 1992 г. после VII Съезда народных депутатов, когда стало ясно, что Съезд отведенный ему срок не просуществует и вскоре будет востребована избирательная система, способная воспринять произошедшие в стране перемены. Эта работа осуществлялась инициативной группой депутатов и экспертов в рамках Конституционной комиссии. Однако подготовленный ею проект в грозовой ситуации 1993 г. провести в Верховном Совете не удалось. Он лег в основу президентского Положения, в соответствии с которым в декабре 1993 г. были проведены выборы в Государственную думу и Совет Федерации (см. [Шейнис, 2005]).
В Положении было оговорено, что оно действует лишь на выборах 1993 г. Перед вновь избранной Думой встала задача - создать легитимную базу избирательного процесса. В условиях цейтнота и острых столкновений удалось отстоять важнейшие принципы системы, намеченные еще в проекте рабочей группы Конституционной комиссии. Были наскоро приняты избирательные законы, на основе которых проводились выборы 1995 и 1996 гг.
В последующие годы избирательное законодательство дорабатывалось и совершенствовалось. Оно в общем соответствовало Конституции РФ (это подтвердил Конституционный суд в 1998 г.) и международным демократическим стандартам. Поправ-
Шейнис Виктор Леонидович — доктор экономических наук, главный научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений РАН.
ки, которые депутаты продолжали вносить в него в 1990-е гг., отвечали двум главным требованиям: основы избирательного закона оставались стабильными, а изменения были продиктованы запросами правоприменительной практики. На выборах нормы закона нередко нарушались и искажались, и законодатель, как мог и умел, включал в закон отдельные изменения, призванные противодействовать административному вмешательству, злоупотреблениям в СМИ, участию больших и "грязных" денег, и т.п. В 2002 г. председатель Центризбиркома заявил: в закон внесены "последние серьезные изменения, больше таких не потребуется" ("Коммерсантъ-Власть", 2 июля 2002 г., с. 27).
Вскоре, однако, оказалось, что это не так. В 2002-2003 гг. началась, а в последующие годы продолжалась коренная ломка избирательного закона, замена его несущих конструкций. И эти изменения отражали не проблемы, выявлявшиеся в ходе выборов, а запросы, вытекающие из некоего общего проекта переустройства политической системы, обозначаемого эвфемизмами "управляемая", "суверенная" демократия. В трансформации избирательного законодательства изменился вектор: от развития к деволюции1. В итоге страна получила совершенно другую избирательную систему.
Переход к пропорциональной системе выборов
Идеальной, пригодной для всех стран и на все времена, избирательной системы не существует. Российский законодатель в 1990-х гг. предпочел и отстоял в нелегких баталиях смешанную систему в простейшем варианте: две половины Думы избираются на основе разных принципов, не связанных между собой: одна - по партийным спискам, другая - по одномандатным округам.
Если от этого варианта и пришло время отказываться (что вовсе не доказано, ибо стабильность - одно из важных требований к любому закону, в том числе и избирательному), то двигаться надо было, на мой взгляд, к связанной смешанной системе по тому образцу, который успешно функционирует в Федеративной (подчеркну это!) Республике Германии уже более полувека. Германская избирательная система, по сути, является пропорциональной: политическую структуру бундестага определяет второй голос, который избиратель отдает за ту или иную партию. Но у избирателя есть и первый голос, который он отдает кандидату персонально. Земли ФРГ поделены на равновесные избирательные округа, в которых соревнуются претенденты на депутатские мандаты. Таким образом, именно у избирателя, а не у закрытых систем партийного отбора остается решающее слово о конкретных депутатах, представляющих его партию. Предложения партийных съездов тем самым проходят проверку на открытом политическом поле. Кроме того, в ФРГ, например, партия, не преодолевшая заградительный барьер, но сумевшая провести своих кандидатов в фиксированном (небольшом) числе мажоритарных округов, допускается и к распределению мандатов по пропорциональной системе в соответствии с долей поданных за нее голосов.
В России с размаху отбросили прежний вариант и перешли к чисто пропорциональной системе, не существующей ни в одном федеративном государстве2. Эта система
1 Термин "деволюция" имеет двоякое значение и точно выражает то, что происходит с избирательной системой в России. Во-первых, идет передача функций, полномочий от одного субъекта другому (формирование органов власти перешло от избирателей к исполнительской вертикали). Во-вторых, происходит упадок, деградация.
2 Примечательно, как свершилась эта метаморфоза. Еще свежа память, с каким трудом в 1990-х годах утверждался пропорциональный компонент избирательной системы, какими яростными были атаки на него, сколь широк был фронт его критиков, настаивавших на том, что полноценный выбор избиратели могут сделать лишь заглянув в глаза кандидатам, а не ориентируясь на анонимные партийные списки. Эти голоса по понятным причинам замолкли - их заглушило одобрение, кажущееся всеобщим. И это, может быть, самый удручающий момент новой политической ситуации. Не приходится сомневаться, что если бы "сверху" была дана иная команда (например, возврат к чисто мажоритарной системе), депутаты, губернаторы и официальные СМИ с таким же единодушием высказались бы и за такой поворот.
дефектна по меньшей мере в трех отношениях. Во-первых, она ведет к окостенению нашей недоразвитой партийной системы, обеспечивая (вместе с некоторыми другими нововведениями) преференции для квазипартии большинства, слитой с исполнительной властью и представляющей не что иное, как пресловутые "рычаги" - передаточный механизм от высшего политического руководства к средним и низшим группам бюрократии и зависимым от нее слоям населения. Существующий порядок закрепляет монополию чиновников, поставленных во главе партии и заведующих партийным строительством, на формирование партийных списков, отбор кандидатов, и открывает широкие возможности для манипуляций - вплоть до коррекции состава уже избранных фракций3. Во-вторых, она вымывает из политической жизни партии оппозиционного меньшинства, ранее получавшие возможность провести в Государственную думу своих кандидатов по одномандатным округам и создать там собственное депутатское объединение. Не говоря уж о том, что также блокируется выход на политическую арену новых партий.
В-третьих, фактически отменено пассивное избирательное право беспартийных граждан: они теперь лишены возможности самовыдвижения. Взамен предложена причудливая процедура, посредством которой соискатель вправе испрашивать никоим образом не гарантированное включение его кандидатуры в список любой партии по его выбору. Ничего подобного на деле, конечно, не происходит. Новый закон препятствует приходу в парламент ярких лидеров, заслуживших доверие избирателей, но оказавшихся за пределами партий, допущенных к выборам4.
Если уж и переходить на полностью пропорциональную систему выборов в Думу, то в федеративном государстве, как минимум, следовало уравновесить это прямыми выборами членов Совета Федерации населением, как это было в 1993 г. Но Совет Федерации остается весьма странным учреждением, в котором половина - назначенцы назначенцев (губернаторов), а вторая половина представляет региональные законодательные собрания, которые при некоторых условиях могут быть распущены президентом. К тому же не законом, а всего лишь внутренним регламентом Совета Федерации за его председателем закреплено право блокировать включение в состав верхней палаты членов, назначенных субъектом Федерации. К этой возможности он неоднократно прибегал.
Вытеснение оппозиции с избирательного поля
Замена смешанной избирательной системы пропорциональной осуществлена в комплексе с отчетливо антидемократической коррекцией ряда других существенных положений, образующих каркас избирательной системы. В период становления партийно-политической системы партии, возникающие на основе низовой инициативы, а не выстраиваемые властями, как правило, проходят стадию, когда они не могут рассчитывать на широкую поддержку избирателей. Происхождение и перспективы таких новообразований различны. Они могут претендовать на представительство социальных слоев с весьма значимыми в обществе, но еще не консолидированными интересами. А могут выражать интересы незначительных групп маргиналов, предводители которых прокладывают себе путь наверх в политике. Чтобы отделить первых от вторых, в странах, где дей
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.