Шумаков А.И.
ПРИНЦИПЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА И ПРОБЛЕМА КАЧЕСТВА ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА
Статья посвящена повышению качества законотворчества. Автор приводит собственное определение качества законотворчества и связывает качество законотворчества с использованием основополагающих принципов законотворческого процесса.
Ключевые слова: качество законотворчества, законотворческий процесс, принципы законотворчества, закон. Shumakov A.I.
principles of law-making and the problem of the quality of the law-making process
The article is devoted to improving the quality of law-making. The author quotes his own definition of quality of law-making and relates law-making quality with the use of the fundamental principles of the legislative process. Keywords: quality of law-making, law-making process, principles of law-making, law.
В современных условиях, когда Россия по инициативе президента взяла курс на модернизацию, важное значение приобретает правовая сторона модернизационного процесса. Как справедливо отмечает Д.А.Пашенцев, модернизация представляет собой комплексный процесс, имеющий три основных составляющих. Одной из них является модернизация правовой системы.1 При этом особое внимание, по нашему мнению, должно уделяться качеству законотворчества.
Качество законов можно рассматривать как одну из главных предпосылок обеспечения их эффективного действия. Проблема качества законов как неотъемлемого условия их эффективности была названа в юридической литературе неотложной научной и практической задачей, так как каждый нормативный акт выступает как средство реализации компетенции соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления, установленной нормативными актами вышестоящих органов, и сам создает правовые последствия. Будучи результатом определенного правового воздействия, определенных правовых связей, нормативные правовые акты сами оказывают правовое воздействие, создают новые правовые связи. И те, и другие связи бывают весьма многочисленными и различными. Богатство этих связей обуславливает различие функциональной направленности и юридической природы разных групп и видов актов. Таким образом, каждый нормативный правовой акт как правовое явление существует (действует) не иначе, как в связи и в единстве с другими правовыми и не правовыми явлениями. Каждый нормативный правовой акт выступает как часть той или иной системы нормативных актов (которая в свою очередь является частью или подсистемой общей системы таких актов), тесно взаимосвязанная с другими частями системы. И дефекты одного нормативного акта могут парализовать или исказить действие других нормативных актов. Поэтому в теории и практике правотворчества большое значение должно придаваться согласованию нормативных правовых актов.
Постановке проблемы качества законов с относительно самостоятельным предметом научного анализа способствовали активные исследования в 70-е годы ХХ века различных аспектов эффективности законодательства как на общетеоретическом уровне, так и в рамках отраслевых юридических наук - трудового права, административного права, земельного права, уголовного права, уголовного процесса, международного права и др.
1 См.: Пашенцев Д.А. Модернизация и право в современной России // Евразийский юридический журнал. - 2010. - № 11. - С. 57.
Проблема эффективности законодательства до последнего времени исследовалась в юридической науке преимущественно на срезе отдельно взятой нормы. Аналогичным образом в настоящее время проблематика качества законов ограничивается преимущественным изучением качества конкретных правовых предписаний. Не отрицая теоретико-методической значимости и такого подхода, С.В.Поленина справедливо отмечает, что в данном случае не дается ответа на вопрос более широкого плана - «о качестве целостного нормативно-правового акта и, прежде всего, закона, не говоря уже о качестве более крупных структурных образований - институтов, отраслей и массивов законодательства».2
Действительно, при исследовании и оценке качества закона явно недостаточно анализа составляющих его правовых предписаний. Носителями качеств закона являются не только правовые предписания и их определенные общности, но и компоненты более общего плана: задачи, структура, функции закона, его принципы, концепция, востребованность, затраты (временные и материальные) на его принятие.
Как следствие изложенных положений рассмотрим характеристики «качественности законотворческого процесса». Учитывая современный уровень понимания демократического характера государства, а также исходя из общих позиций теории и социологии права, более целесообразным представляется рассмотрение законодательной деятельности как одной из составляющих взаимодействия государственной власти и общества: результатом этой деятельности органов государственной власти являются акты, непосредственно и весомо влияющие на жизнь граждан. Исходя из смысла Конституции Российской Федерации, взаимодействие власти и граждан должно осуществляться в пользу интересов личности и общества. Исходя из этого конституционного принципа, представляется целесообразным рассматривать законодателя не как исходную точку социального управления, но как одного из участников процесса организации общественных отношений, поскольку выборные законодательные органы формируются обществом для выполнения этой работы.
Эффективность законодательной деятельности желательно оценивать в первую очередь по обеспечению соответствия законодательного регулирования общественным интересам и потребностям, используя следующие критерии:
2 Казьмин И.Ф., Поленина С.В. Закон о законах: проблемы издания и со-
держания // Советское государство и право. - 1989. - № 12. - С. 28-36.
Евразийский юридический журнал
__№ 1 (32) 2011
- качество законодательного регулирования общественных отношений действующим законодательством (сформированным в результате законодательной работы существующих органов государственной власти за счет как принятия новых законов, так и сохранения в силе ранее действовавших);
- своевременность конкретных изменений и дополнений законодательства, а также сведение к минимуму необходимых усилий граждан и организаций на приспособление к новому порядку и самих органов и учреждений государственной власти - на его обеспечение;
- согласованность законодательного регулирования с иными действиями государственной власти, подкреплен-ность всех действующих норм и предписаний законодательства соответствующими действиями государственных органов и учреждений.
Таким образом, качество законотворчества является главной составляющей эффективности законодательной деятельности как формы государственного управления и эффективности осуществления государственной власти в целом.
Несовершенство принятого закона обычно связывают с законотворческими ошибками. Замечено также, чем сложнее законодательная процедура, тем выше качество принятого закона, и наоборот, упрощенный подход к ней порождает ошибки в законе. По сложившимся представлениям, законотворческая ошибка - это результат несоблюдения законодательным органом общепринятых правил, стандартов и требований в области разработки и принятия законодательных актов.3
На основании изложенного, по мнению автора, можно вывести два предварительных определения понятия «качества законотворчества» - формальное и фактическое. Так, с формальной точки зрения, качество законотворчества (законотворческого процесса) представляет собой строгое соблюдение нормативно установленных требований к порядку создания и содержанию законов (федеральных и субъектов Российской Федерации). С фактической же точки зрения качество законотворчества (законотворческого процесса) представляет собой максимально полное, справедливое и своевременное принятие законов, регулирующих наиболее актуальные и острые общественные потребности и противоречия, а также успешную реализацию таких законов.
Поэтому строгое соблюдение нормативно установленных требований к порядку создания и содержанию законов (федеральных и субъектов Российской Федерации) как необходимое и достаточное условие качества закона с формальной точки зрения относится только к соблюдению таких нормативных условий и требований, которые не являются законодательно установленными стадиями законодательного процесса, а являются, по своей сути, диспозитивно установленными правилами, соблюдение которых направлено на создание наиболее рациональной (максимально учитывающей позитивный отечественный и зарубежный опыт и рекомендации технологии подготовки законопроектов) процедуры принятия закона.
Вместе с тем, целью законотворческого процесса является создание продукта (закона), востребованного обществом, т. е. продукта, в котором оптимально сочетаются максимально низкая цена создания закона и его максимально полное и своевременное регулирование общественной потребности (интереса). Критериями качества законов
3 Надеев Р.К. Законотворческие ошибки // Российская юстиция. - 2001. -№ 5. - С. 16.
в рассматриваемом случае могут выступать: оценка востребованности закона; оценка стоимости отклоненных, недействующих и некачественных законов, создававшихся ранее в целях урегулирования общественного интереса (потребности); своевременность выхода закона.
Одновременно с этим результаты «качественного законотворчества» должны включать в себя способность законодательного органа учесть и воплотить в законе общенациональные интересы, учесть финансовое и ресурсное обеспечение закона, обеспечить антикоррупционную составляющую и т. п.
Таким образом, на основании изложенного выведем общее определение качества законотворчества.
Качество законотворчества представляет собой такую характеристику правомерной деятельности уполномоченных государственных органов, которая соответствует принципам законности и конституционности законодательного процесса и позволяет с наименьшими затратами в максимально сжатые сроки принимать своевременные, востребованные, финансово и ресурсно обеспеченные законы, регулирующие либо охраняющие наиболее актуальные и острые национальные либо общенациональные потребности и
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.