ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2008, № 3, с. 5-11
ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР
© 2008 г. И. Н. Барциц1
Очевидно, что административно-правовое регулирование полномочий органов исполнительной власти - значимое направление административной реформы. Правовой механизм реализации полномочий органов исполнительной власти является важнейшей составляющей административной реформы. Он основан в первую очередь на конституционных предписаниях, а также иных правовых актах и нормах преимущественно административно-правового характера. Процедура служит выражением специфических юридических режимов применения права. В широком смысле процедурные механизмы характерны для нормативного регулирования вообще, и поэтому правовые процедуры рассматриваются как особый нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности . В специальной литературе управленческий и административный процессы нередко отождествляются, иногда выделяются управленческие процедуры как таковые. Административная процедура представляет собой нормативно установленный порядок последовательного осуществления уполномоченными субъектами права согласованных действий по реализации их компетенции и законодательных и иных правовых актов.
Поскольку целями установления административной процедуры являются выполнение государственных функций и оказание публичных услуг, постольку ее назначение - ограничивать произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий служащих, должностных лиц, государственных и муниципальных структур, граждан и юридических лиц. Упорядочение деятельности придает ей открытый и заранее предсказуемый характер, а следовательно, способствует ее эффективности, прозрачности и демократичности.
В ряде зарубежных государств административные процедуры закреплены на нормативном уровне. В частности, в США в 1946 г. принят Закон о правилах административной процедуры
1 Проректор по научной работе Российской академии государственной службы при Президенте РФ, доктор юридических наук, профессор.
2 См.: Байтин М.И., Яковенко О.В. Теоретические вопросы правовой процедуры // Журнал росс. права. 2000. < 8; Управленческие процедуры / Под ред. Б.М. Лазарева. М., 1988.
(действует в ред. 1984 г.), в ФРГ также действует Закон об административной процедуре 1976 г., в Швейцарии - Федеральный закон об административных процедурах 1968 г., в Испании - Закон о правовом режиме публичных администраций и общей административной процедуре 1992 г. Законы об административных процедурах действуют в Австрии (1928 г.), Польше (1930 г., 1960 г.), Чехословакии (1930 г., 1955 г.), Франции (1956 г.), Японии (1993 г.) и других странах.
В Законе США содержатся положения, регулирующие порядок информирования граждан о деятельности администрации, порядок административного нормотворчества и квазисудебной деятельности соответствующих учреждений. Многие штаты в США имеют свои законы об административной процедуре.
В ФРГ действует Закон об административной процедуре, регламентирующий издание индивидуальных административных актов. Согласно этому Закону "административным актом являются распоряжение, решение или иное односторонне властное действие, которые совершают компетентные учреждения в целях регулирования индивидуальных отношений в области публичного права и которые направлены вовне". Закон определяет способы опубликования издаваемых актов и обеспечения их действия, условия их реализации, способы исправления ошибок административного производства, порядок изъятия административного акта с допущенными ошибками и введения в действие исправленного акта.
Из стран Содружества Независимых Государств наибольшего успеха достиг Казахстан, где действует Закон "Об административных процедурах" от 27 ноября 2000 г. с изменениями, внесенными 12 марта 2004 г. В 2004 г. аналогичный Закон был принят в Киргизии. В Белоруссии Указом Президента Республики от 16 марта 2006 г. утвержден перечень административных процедур, выполняемых государственными органами и иными государственными организациями по обращениям граждан за выдачей справок или других документов.
В 90-е годы в ряде стран Европейского союза были приняты специальные акты - гражданские хартии, в которых устанавливаются общие требования и стандарты качества оказания публичных
услуг: Citizen's Charter - в Великобритании, Carta del servizi - в Италии, La Charte des Services Publics -во Франции.
Регламентация административных процедур в России должна ориентировать органы исполнительной власти на обеспечение:
- полноты, всесторонности и объективности анализа проблем и задач правильного применения закона;
- необходимых условий для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц;
- развития демократических начал в управлении, участия в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан;
- эффективного взаимодействия с другими государственными органами;
- предоставления значимых публичных услуг гражданам и юридическим лицам, выступающим потребителями услуг;
- экономии сил, средств и служебного времени государственных служащих;
- реализации принципа ответственности каждого органа исполнительной власти, должностного лица за порученное дело.
В ходе административной реформы, как представляется, необходимо осуществить ряд мер по
совершенствованию административных процедур.
Стандартизация выполнения государственных функций и повышение качества публичных услуг,
оказываемых юридическим и физическим лицам. Достижение высокого качества государственных услуг предполагает комплекс следующих мер:
разработку и внедрение во всех государственных органах отраслевых стандартов предоставления государственных услуг;
поэтапное внедрение международных стандартов качества и принципов открытости работы государственных органов и подотчетности их обществу;
разработку в каждом государственном органе плана развития, в котором должны быть отражены конкретные цели, задачи, пути их достижения, перспективы;
создание системы внутреннего и внешнего аудита для контроля за соблюдением стандартов оказания государственных услуг.
Упрощение административных процедур для физических и юридических лиц. Результаты обследования BEEPS (The Business Environment and Enterprise Performance Survey - Обследование предприятий в странах с переходной экономикой) показывают, что неясность законодательства является существенной проблемой для четверти предпринимателей России). В 2002 г. лишь 24.8%
обследованных в России фирм считали интерпретацию законов и нормативных актов, оказывающих влияние на их деятельность, предсказуемой по сравнению с 32.5% - на Украине; 43.9% - в Чехии; 57.3% - в Венгрии; 33.3% - в Польше и 54.8% -в Эстонии. "Налог на время", рассчитываемый как доля времени, которое затрачивает высшее руководство на взаимодействие с государственными служащими по применению и интерпретации законодательных и нормативных актов и обеспечению доступа к государственным услугам, также является очень высоким в России: в 21.3% случаев менеджеры высшего звена затрачивают 19% своего времени и более на взаимодействие с властями по сравнению с 13.2% - в
Венгрии; 6.7% - в Эстонии; 3.8% - в Чехии .
Однако упрощение административных процедур следует понимать как их облегчение прежде всего для граждан и предпринимателей, а не для органов исполнительной власти. Так, вопреки логике административной реформы, предполагающей облегчение административных процедур для граждан, Федеральный закон "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров" от 4 ноября 2005 г., напротив, фактически отменяет для налогоплательщиков презумпцию невиновности. Закон вводит административный порядок принудительного взыскания обязательных платежей и санкций на незначительные суммы.
В этих случаях решение органа исполнительной власти будет иметь статус исполнительного документа, что позволит органам исполнительной власти самостоятельно, без обращения в суд осуществлять свои властные и контрольно-надзорные функции, поскольку отсутствует спор о праве. Закрепляется также право налоговых органов самостоятельно, без обращения в суд взыскивать налоговые санкции с организаций и индивидуальных предпринимателей в случаях, если размер штрафа не превышает в отношении индивидуальных предпринимателей 5 тыс. руб. по каждому налогу, в отношении организаций -50 тыс. руб. по каждому налогу. Такие же полномочия предоставляются территориальным органам Пенсионного фонда РФ, т.е. Законом процедуры в целом упрощаются, но не для граждан и предпринимателей, а для взыскивающих инстанций. Слабым утешением является сохранение права юридического лица, индивидуального предпринимателя обжаловать решение органа исполнительной власти в вышестоящем органе или в
3 Показатели эффективности реформы государственного управления. М., 2004. С. 54-55.
Арбитражном суде, при использовании которого исполнение решения автоматически приостанавливается.
Правовое закрепление административных процедур, и прежде всего процедур по оказанию государственных услуг. Наряду с подготовкой законов об административных процедурах и о стандартах государственных услуг следует активизировать разработку проекта кодекса административного судопроизводства, проекта федерального закона "О досудебных процедурах рассмотрения разногласий и разрешения споров между органами государственной власти". Также надлежит доработать Федеральный конституционный закон "Об административных судах Российской Федерации".
Процессуальное взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти между собой и с гражданами должно быть обеспечено с помощью системы административно-процессуальных нормативных правовых актов. Среди них, как минимум, должны быть представлены:
- Основы административно-процессуального законодательства РФ либо Административно-процессуальный кодекс РФ;
- администра
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.