Финансы и ншги
Ф.В. Маркелов
ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА БЮДЖЕТНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
За более чем десятилетний период экономических и политических реформ в России произошли соответствующие изменения и в законодательстве РФ. Преобразования были проведены в правовом регулировании отношений, возникающих в связи с формированием бюджетов, а также межбюджетных отношений, что было вызвано, прежде всего, принятием Конституции РФ 1993 г. Но, несмотря на интенсивное развитие бюджетного и налогового законодательства РФ, значительное количество нормативных правовых актов, с каждым годом стало выявляться все больше недостатков правовой базы проводимых реформ. Одним из недостатков реформ в законодательстве РФ можно рассматривать отсутствие «сбалансированности» убеждения и принуждения в правовом регулировании; эффективных видов юридической ответственности за отдельные значимые нарушения законодательства РФ.
Вопросы, связанные с правовой ответственностью, являются актуальными в любое время и приобретают особую значимость в условиях коренных изменений законодательства РФ. Особенно связь правовой ответственности и результативности правового регулирования прослеживается в бюджетных правоотношениях, так как в условиях недостатка бюджетных средств реализация норм нормативных правовых актов может быть обеспечена в значительной степени только соблюдением финансовой и, соответственно, бюджетной дисциплины. При этом, одним из наиболее значимых средств обеспечения дисциплины является установление правовой ответственности за ее нарушение.
Проблемам юридической ответственности посвящены многочисленные исследования правоведов. Такие исследования проводились как в рамках научной и учебной литературы (С.С. Алексеев, М.И. Байтин, Б.Т. Базылев, А.С. Булатов, H.A. Духно, В.И. Ива-кин, A.A. Иванов, О.Э. Лейст, И.С. Самощен-ко, М.Х. Фарукшин, A.A. Собчак, В.А. Тархов, П.А. Фефелов, A^. Черданцев, С.Н. Кожевников, М.Д. Шаргородский и др.), так и в рамках диссертационных исследований (М.Ю. Горлач, O.A. Кожевников, М.Б. Мироненко, М.П. Трофимова, С.В. Песин, T.A. Прокопо-вич, Е.В. Черных и др.).
Не остаются без внимания проблемы, связанные с рассмотрением различных видов ответственности. К одному из таких видов относят финансово-правовую ответственность. В юридической науке нет пока единого мнения о природе самой финансово-правовой ответственности, поскольку одни авторы отмечают, что финансово-правовая ответственность относится к административной ответственности1 (является ее разно-
1 Бахрах Д.Н., Кролис Л.Ю. Aдминистративная ответственность и финансовые санкции // Журнал росс. права. 1997. № 8; Шорохов A^. Aдминистративная ответственность за правонарушения в области налогов и сборов: Aвтореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003. C. 10, 17-18; Томилин 0.0. Aдминистративная ответственность юридических лиц за правонарушения в финансовой сфере: Aвтореф. дисс.....канд. юрид.
наук. Саратов, 2003. С. 7-8, 14. В рамках финансово-правовой ответственности рассматривают такие наиболее значительные ее разновидности, как налогово-правовая и бюджетно-правовая ответственность. Ранее на возможность наступления административной ответственности за нарушения норм финансового права также указывали, например: Мартемьянов И.В. Aдминист-ративная ответственность по советскому законодательству. Киев, 1985. С. 6; Студеникина М.С. Что такое административная ответственность? M., 1990. С. 12.
видностью), другие указывают на самостоятельность этого вида правовой ответственности1. Причину разногласий по проблеме самостоятельности финансово-правовой ответственности можно объяснить тем, что в правовой науке не сложилось единого подхода к основаниям выделения видов юридической ответственности.
В условиях постоянного поиска стабильных источников доходов бюджета возникает необходимость в экономном расходовании имеющихся бюджетных средств и обеспечении их эффективного использования. Одним из условий нормального развития бюджетных правоотношений может стать бюджетно-правовая ответственность, нормы которой получили правовое закрепление в Бюджетном кодексе РФ2 (далее - БК РФ) и других нормативных правовых актах, а именно: федеральных законах о бюджете на очередной финансовый год3, указах Президента РФ4, постановлениях Правительства РФ5.
Ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ и бюджетно-правовая ответственность как вид финансово-правовой ответственности в настоящее
1 Журавлева 0.0. Финансовая ответственность в системе юридической ответственности // Финансовое право. 2004. № 4. С. 27; Мусаткина A.A. Признаки финансово-правовых санкций // Финансовое право. 2004. № 4. С. 25; Крохина Ю.А. Теоретические основы финансово-правовой ответственности // Журнал росс. права. 2004. № 3 и др.
2 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
3 Статья 80 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 г.» // СЗ РФ. 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5030; Статьи 73, 77 Федерального закона от 24 декабря 2002 г. № 176-Ф35 «О федеральном бюджете на 2003 г.» // СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5132.
4 Пункт 2 Указа Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 10036 «О реформе государственных предприятий» // СЗ РФ. 1994. № 5. Ст. 393, согласно которому основанием для принятия решения о ликвидации федерального государственного предприятия и о создании на его базе казенного завода являлось, в частности, нецелевое использование выделенных федеральных средств.
5 Так, например, согласно п/п «в» п. 8 Положения о Министер-
стве финансов РФ (утв. Постановлением Правительства РФ от 19 августа 1994 г. № 984 // СЗ РФ. 1994. № 19. Ст. 2211), Министерству финансов РФ предоставлялось право взыскивать в установленном порядке ... средства, выделенные из федерального бюджета... , используемые не по целевому назначению, с наложением ... штрафа в размере действующей учетной ставки Банка России (это Положение утратило силу в со-
ответствии с п. 2 Постановления Правительства РФ от 6 мар-
та 1998 г. № 273 // СЗ РФ. 1998. № 11. Ст. 1288).
время уже стали предметом рассмотрения не только научных публикации6, но и предприняты первые попытки их диссертационного исследования7.
Остановимся более подробно на следующих вопросах, связанных с бюджетно-правовой ответственностью: 1) Является ли данная ответственность разновидностью финансово-правовой ответственности? 2) Как она соотносится с другими видами ответственности, которые могут наступать за нарушение положений бюджетного законодательства РФ?
Прежде всего, обратим внимание на термин «бюджетно-правовая ответственность» и на возможность использования понятия «бюджетная ответственность».
На наш взгляд, более точным применительно к правовой ответственности (как, например, уголовная или административная ответственность) будет являться именно первый вариант, так как категория «бюджет», без указания на ее правовое содержание («правовая»), не подразумевает однозначной связи с правовой ответственностью, поскольку «бюджет» в научной и учебной литературе рассматривается в трех значениях (аспектах), а именно: как категория: материальная (фонд денежных средств); экономическая (совокупность экономических отношений); юридическая (правовой акт о бюджете на очередной финансовый год)8.
В случае с бюджетно-правовой ответственностью указание на правовой характер
6 Пономарев С.А. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства // Гос-во и право. 1999. № 2; Архи-пенко Т.В., Макаров A.B. Соотношение административной и бюджетной ответственности // Финансовое право. 2004. № 4; Емельянова Е.С. Бюджетное правонарушение и бюджетная ответственность: понятие и основные черты // Финансовое право. 2004. № 2; Другова Ю.В. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства // Журнал росс. права. 2003. № 3; Конюхова Т. В. Развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Законодательство и экономика. 2003. № 2 и др.
7 Макарова Н.С. Бюджетная ответственность: понятие, основания и особенности реализации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Гейхман О.М. Бюджетно-правовая ответственность: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
8 Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2002. С. 159-160.
этой ответственности не будет являться излишним, так как будет подчеркивать ее юридическое содержание и связь с правом, а не с какими-либо иными социальными институтами и категориями.
Для того, чтобы определить принадлежность бюджетно-правовой ответственности к финансово-правовой или административной ответственности, необходимо установить критерии выделения самих видов правовой ответственности. Каждый вид юридической ответственности имеет как свои особенности, так и общие с другими видами юридической ответственности признаки, которые позволяют говорить о том, что определенные нормы образуют в своей совокупности самостоятельный вид юридической ответственности. Здесь можно согласиться с мнением И.С. Самощенко и М.Х. Фарукшина о том, что каждый вид юридической ответственности включает как то, что объединяет его с другими видами (общее), так и то, что отличает его именно в качестве самостоятельного вида (особенное). Поэтому конкретные виды правовой ответственности по своему содержанию значительно богаче ее общего понятия1.
Таким образом, прежде чем утверждать, что бюджетно-правовая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности или является разновидностью финансово-правовой ответственности, следует установить:
- наличие у бюджетно-правовой ответственности общих признаков, свойственных всем видам правовой ответственности, и выделить ее особенности;
- охватывается ли бюджетно-правовая ответственность общим основанием выделения видов юридической ответственности.
В общей теории права выделяют следующие признаки юридической ответственно-сти2: 1) опирается на государственное принуждение, на особый аппарат органов власти; 2) наступает за совершение правонарушения и связана с общественным осуждением;
1 Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. M., 1971. С
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.