ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА «ГОРОДА-КУРОРТА»
ЗОЛОТОВА Олеся Александровна,
кандидат юридических наук,
помощник-референт Вице-президента Российской академии наук. E-mail: aurumolesya@gmail.com; сот. тел.: 8-916-942-67-86;
МЕЩЕРЯКОВА Мария Андреевна,
кандидат юридических наук;
старший преподаватель Российской академии правосудия. E-mail: vrolok1@mail.ru; сот. тел.: 8-916-432-65-42
Краткая аннотация: в действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует определение понятия «город-курорт». Вместе с этим, активно обсуждается необходимость его закрепления в Федеральном законе «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». В статье сделана попытка проанализировать сущность такого рода дополнений закона, а также его юридических последствий с точки зрения межотраслевого подхода.
In the current legislation of the Russian Federation there is no definition of «city resort». At the same time the need to secure it in the Federal Law «On natural healing resources, therapeutic areas and resorts» is actively discussed. The article attempts to analyze the nature of this kind of law additions, as well as its legal implications in terms of inter-sectoral approach.
Ключевые слова: курорт; правовой режим земель; округ санитарной (горно-санитарной) охраны; муниципальное образование; населенный пункт; административное устройство; местное самоуправление; город; особенности осуществления местного самоуправления на отдельных территориях.
Resort; the legal regime of land; the county sanitary (mountain sanitary) protection; municipal entity; city; administrative arrangement; local self-government; locality; modification of local self-government of certain territories.
В последнее время активно обсуждается вопрос о совершенствовании нормативного правового регулирования в сфере охраны и использования территорий городов-курортов. В качестве одного из важнейших аспектов дискуссии признается необходимость определения понятия «город-курорт» в тексте Федерального закона от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»1.
Следует отметить, что современное юридическое понимание термина «город-курорт» во многом сложилось под влиянием советского правового регулирования. Так, например, определяя понятие «курорты», Поста-
1 О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713; Росс. газ. 1995. 1 марта. № 44.
новление Совмина СССР от 5 сентября 1973 г. № 654 «Об утверждении Положения о курор-тах»2 исходило из подхода, в соответствии с которым они признавались административно-территориальными единицами3. «Городами-курортами» соответствующие населенные пункты именовались в первую очередь в бытовой речи, иными словами, строго юридического значения данный термин не имел. Поэтому неудивительно, что в советское время словосочетание «город-курорт» могло использоваться применительно к тем городским населенным пунктам, которые в силу закона таковыми не являлись.
2 Об утверждении Положения о курортах. Постановление Совмина СССР от 5 сентября 1973 г. № 654 // Свод законов ССС. 1990. Т. 3. Ст. 152; СП СССР. 1973. № 20. Ст. 112; 1981. № 2. Ст. 3.
3 Самарина Т.В. История и правовое регулирование отечественного курортного дела: первая половина XVIII - начало XXI вв.: Дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. М., 2009. С. 55-102.
Использованный выше подход отчетливо прослеживается и в Указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР»1, разграничившем содержательные характеристики различных государственных административно-территориальных единиц, включая населенные пункты. Так, указанный правовой акт закреплял единое понятие «курортные поселки», которые по своему статусу могли быть отнесены только к городским населенным пунктам. К категории курортных поселков могли быть отнесены населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение, с численностью населения не менее 2 тысяч человек, при условии, что количество приезжающих ежегодно для лечения и отдыхав эти поселки составляет не менее 50 процентов постоянного населения. Характерно, что вопросы, касающиеся включения конкретных населенных пунктов в состав курортных поселков, изменение их границ и территориального состава, равно как и утверждение их генеральных планов регулировались исключительно на уровне республик, краев и областей, входивШих вгерявеялМФСР ечает В.И. Васильев, на сегодняшний день не вполне ясной остается ситуация с пределами действия названного Указа2. В частности, данный нормативный правовой акт официально до сих пор не отменен3. В то же время отношение органов государственной власти к пределам его действия неоднозначно4. Сложившаяся ситуация ослож-
О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 1. С. 51; Ведомости ВС РСФСР. 1982. № 34. Ст. 1271.
2 Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. М.: Юс-тицинформ, 2012. С. 244-245.
3 Как известно, согласно п. 2 разд. 2 Конституции РФ правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.
4 В письме от 18 мая 2004 г. № 3.20-29/77 Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления содержатся разъяснения, в соответствии с которыми при определении статуса поселка (сельский - городской) следует руководствоваться нормативными актами, по которым он был создан. Если статус поселка не был установлен при его создании, то определить его можно на основании Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. В соответствии с положениями этого Указа к городским поселкам (городским населенным пунктам) относятся рабочие, курортные и дачные поселки, а все остальные населенные пункты, в том числе поселки, - к сельским.
няется тем, что в России отсутствует единый федеральный реестр административно-территориальных единиц. В то же время имеет место разнообразие подходов, применяемых субъектами Российской Федерации при урегулировании своего административного территориального устройства. Следует отметить, что такое положение вполне допустимо, поскольку этот вопрос относится к предметам совместного ведения. Исследователи отмечают, что в ряде законов субъектов Российской Федерации поселки подразделяются на рабочие, курортные и дачные, в других - нет; в одних субъектах численность населения и специализация входит в число критериев отнесения населенного пункта к конкретному виду, в других - нет. Такое состояние дел способно ослабить правовые гарантии нормативного решения вопросов территориального устройства местного самоуправления5.
Действующее законодательство, оперируя термином «город-курорт», не имеет соответствующих дефиниций. Однако в муниципальных уставах встречается упоминание о «городе-курорте», во-первых, в качестве элемента наименования муниципального образования. К таковым относятся, например, Устав муниципального образования город-курорт Сочи6, Устав муниципального образования городского округа город-курорт Ессентуки Ставропольского края7. Следует отметить, что в настоящее время таких уставов принято всего 7: из них 3 в Краснодарском крае (Сочи, Анапа, Геленджик), и 4 - в Ставропольском крае (Кисловодск, Ессентуки, Железноводск, Пятигорск). Во-вторых, уставы некоторых муниципальных образований используют соответствующий термин применительно к обозначению конкретного населенного пункта. Так, например, согласно п. 3 ст. 5 Устава города Светлогорск центром муниципального образования является город-курорт федерального значения Светлогорск8.
5 Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. М.: Юс-тицинформ, 2012. С. 246.
6 Устав муниципального образования город-курорт Сочи. Утв. Решением Городского Собрания Сочи от 29 июля 2010 г. № 92 // Новости Сочи. 2010. 1 октября. № 155.
7 Устав муниципального образования городского округа город -курорт Ессентуки Ставропольского края // Принят решением Совета г. Ессентуки от 16 июня 2005 г. № 73 // СПС Консультант-плюс.
8 Устав муниципального образования городское поселение «Город Светлогорск» // Принят решением городского Совет депута-
Согласно п. 1 ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее -Федеральный закон № 131-ФЗ) определение наименования муниципального образования -его собственная прерогатива. Именно поэтому, регулируя вопросы, связанные с названными городами, федеральный законодатель исходит из соответствующих муниципально-правовых норм2. Обобщая вышеизложенное необходимо сделать вывод, что в отсутствии специального регулирования муниципально-правовое понимание категории «город-курорт» пока является первичным для развития правового массива, принимаемого на всех уровнях публичной власти. Так, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ конкретный населенный пункт может входить в состав одного муниципального образования как наравне с иными населенными пунктами, так и в самостоятельном качестве. Если же говорить о городских населенных пунктах, то указанный закон предполагает лишь второй вариант территориальной организации местного самоуправления. В этой связи можно сделать вывод о том, что законодательство о местном самоуправлении отождествляет город как населенный пункт лишь с двумя видами муниципальных образований (ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ) - «городское поселение», либо «городской округ» в силу того, что последний по своей юридической природе также является городским поселением.
Вместе с этим согласно Федеральному закону № 131-ФЗ территорию городского поселения (городского округа) составляют не только исторически сложившиеся земли населенных пунктов, но и прилегающие к ним земли общ
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.