ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2010, № 9, с. 101-104
ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
© 2010 г. Нана Алиевна Антонова1
Краткая аннотация: рассматриваемые проблемы автор разделяет условно на три группы: общие проблемы, вытекающие из сложности самого явления правотворчества, проблемы, связанные в целом с правотворчеством органов местного самоуправления, и проблемы совершенствования правотворческой техники как сущностной характеристики правотворческого процесса этих органов. Ряд вопросов, связанных с проблематикой правотворчества органов местного самоуправления, в данной работе носит постановочный характер.
Annotation: the author divides сonsidered problems conditionally on three groups: the common problems following from complexity of the phenomenon сгeation of the law, the problems connected as a whole with сгeation of the law of institutions of local government, and problems ofperfection сгeation of the law engineering as intrinsic characteristic œeation of the law of these bodies. Some questions, connected with a problematics œeation of the law institutions of local government, in the given work carry Initial character.
Ключевые слова: правотворчество, органы местного самоуправления, правовой акт.
Key words: œeation of the law, institutions of local government, the legal act.
С развитием в Российской Федерации института местного самоуправления все большую актуальность приобретают вопросы функционирования органов местного самоуправления, в том числе и осуществления ими правотворческой деятельности. В силу существования трех уровней публичной власти в настоящее время правотворческой деятельностью занимаются не только органы государственной власти, но и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий.
Правотворческий процесс, осуществляемый любым полномочным субъектом, представляет собой сложную систему организационных действий. Это - процесс, состоящий из последовательных операций, в результате осуществления которых в правовую систему вливается официально действующий акт2. В этом смысле правотворческий процесс является содержанием правотворчества, охватывающим всю деятельность уполномоченного органа (в нашем случае -органа местного самоуправления) по созданию, изменению или упразднению правовых норм.
Исследование вопроса осуществления правотворческого процесса в органах местного самоуправления выявляет некоторые проблемы, решение которых - необходимое условие его совершенствования. Ряд вопросов, связанных с проблематикой правотворчества органов местного самоуправления, в данной работе носит постановочный характер. Условно проблемы совершенствования правотворческого процесса, осуществляемого в муниципальных органах, можно разделить на несколько блоков: общие проблемы, вытекающие из сложности самого явления правотворчества, проблемы, связанные в целом с правотворчеством органов местного самоуправления, и наконец, проблемы совершенствования
1 Заведующая кафедрой конституционного, административного и таможенного права юридического факультета Тверского государственного университета, доктор юридических наук, доцент (E-mail: ogarkova_n@mail.ru; тел.: (4822) 33-07-57).
2 См.: Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974.
С. 149-152; Научные основы советского правотворчества / Отв.
ред. Р.О. Халфина. М., 1981. С. 9-10; Нашиц А. Правотворчество.
Теория и законодательная техника. М., 1974. С. 3-4.
правотворческой техники как сущностной характеристики правотворческого процесса этих органов.
К одной из общих проблем, связанных с совершенствованием правотворчества, относится многоуровневость правотворческой системы. Отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, регулируются на федеральном, региональном и местном уровнях. Иными словами, один объект правового регулирования находится в ведении трех субъектов правотворчества, имеющих разный объем правотворческих полномочий, издающих правовые акты неодинаковой юридической силы. При этом все акты, издаваемые этими субъектами, должны быть в состоянии согласованности, законности и определенной соподчиненности. В силу частого обновления федерального законодательства существуют определенные трудности в вычленении тех вопросов и полномочий, которые должны находиться в компетенции органов местного самоуправления для осуществления правового регулирования отношений, возникающих на территории муниципального образования. С проблемой разграничения предметов ведения между органами разного уровня связана и другая проблема - соответствие муниципальных правовых актов актам, обладающим большей юридической силой. Решить эту проблему невозможно в условиях, когда нет четкого разграничения компетенции между различными уровнями власти. Нет такого разграничения правотворческой компетенции и на уровне самого муниципального образования между представительными и исполнительными органами.
Это порождает ситуацию, когда по одному и тому же вопросу принимаются акты на трех уровнях. В итоге - ни на одном уровне отношение не урегулировано до конца. Так, нормы, устанавливающие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, имеют место в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г.3 (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г.) и в уставах муниципальных образований.
3 См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
При этом в федеральном законодательстве лишь устанавливается этот вид ответственности. А вот уставы муниципальных образований, призванные закреплять порядок привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед населением, либо закрепляют этот порядок нечетко, либо устанавливают настолько сложный механизм реализации ответственности органов и должностных лиц, что простому гражданину в нем трудно разобраться.
Анализ уставов муниципальных образований показывает, что в ряде случаев в них закрепляются положения, прямо противоречащие Федеральному закону от 6 октября 2003 г. Например, в некоторых уставах в качестве основания для отзыва депутата названы систематическое нарушение депутатом устава муниципального образования (например, Устав городского округа Новокуйбышевск Самарской области) или систематическое невыполнение депутатских полномочий (например, Устав городского округа Октябрьск Самарской области), или просто невыполнение полномочий депутата (например, Устав Дубровского городского поселения Ленинградской области), хотя в соответствии с п. 2 ст. 24 вышеназванного Закона основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, подтвержденные в судебном порядке.
Ряд проблем, связанных с правотворчеством муниципальных образований по вопросам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, возникает из-за несовершенства самого Федерального закона. Так, нельзя не согласиться с замечанием Е.С. Шугриной о том, что при обязательном участии в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. суда в процедуре отзыва выборного должностного лица, непонятными являются многие вопросы, связанные с таким участием. Кто должен обращаться в суд; можно ли использовать уже вынесенное судебное решение, или инициатор отзыва должен обращаться в суд; какой временной интервал должен пройти между вступившим в законную силу решением суда и инициативой отзыва4?
Следует отметить, что существуют различные мнения о том, какова должна быть процедура отзыва выборного должностного лица5. В связи с этим необходимо выработать единый подход к определению порядка проведения голосования по отзыву депутата, иного выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления, основываясь на требованиях закона, правовых позициях Конституционного Суда РФ в вопросах ответственности должностных лиц перед населением, что позволило бы избежать многих ошибок в деятельности муниципальных образований по вопросам правового регулирования порядка отзыва выборных должностных лиц.
Нельзя не согласиться с тем, что при многоуровневой правотворческой системе одним из вариантов решения проблемы упорядоченности правотворческого процесса в целом является создание комплексного нормативного материально-процессуального блока, направленного на регулирование правотворческой деятельности, который должен охватывать все уровни правотворческой системы. Такой нормативный
4 См.: Шугрина Е.С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень. М., 2007. С. 182-183.
5 См., например: Петрова Н.А. Процедура отзыва в Российской Федерации: проблемы и решения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3; Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 183184.
блок должен определять общие принципы взаимоотношений органов, вовлеченных в правотворческий процесс, позволяющие минимизировать случаи принятия коллизионных актов и способствующие усилению эффективности правовой системы6.
Наряду с проблемами правотворчества можно говорить и о проблемах, связанных с правотворчеством органов местного самоуправления. Прежде всего обращает на себя внимание то обстоятельство, что осуществление правотворчества муниципальных образований происходит при наличии множества отраслевых законов, регламентирующих местное самоуправление и не всегда согласованных между собой. Законодательство, регламентирующее местное самоуправление, сложилось как комплексное. При этом полномочия органов местного самоуправления закреплены не в одном акте, а в огромном числе правовых актов. Такая ситуация вызывает необходимость тщательной проработки всех нормативных актов, принимаемых органами местного самоуправления, добиваясь тем самым реализации принципа правотворческого взаимодействия публичных властей разного уровня. Неоднократно обсуждалась проблема оптимального соотношения федерального и отраслевого законод
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.