Административна прав»
А.Н. Дерюга
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ВЫЯВЛЕНИЯ И УСТРАНЕНИЯ ПРИЧИН И УСЛОВИЙ СОВЕРШЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ
Несмотря на отсутствие в официально сформулированном понятии административного правонарушения признака общественной опасности, количество и разнообразие таких правонарушений побуждает многих ученых-административистов более пристально обращать внимание на проблемы их предупреждения.
Определение и развитие наиболее эффективных способов предупреждения административных правонарушений в отечественной науке связаны с двумя подходами: административно-деликтным и администра-тивно-деликтологическим.
Первый рассматривается в рамках административно-деликтного права, которое исследует эффективность действия норм КоАП РФ и законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Второй связан с формированием нового научного направления - административной деликтоло-гии, исследующего феномен административного правонарушения с социально-психологической стороны.
И хотя современные административ-но-деликтные и деликтологические исследования многими отождествляются, разделение их в будущем, на наш взгляд, позитивно повлияет на эффективность общей профилактической работы. Административное правонарушение как единичный факт и как массовое социально-правовое явление может и должно изучаться с двух научных позиций.
Однако отдельные области социально-правовых явлений могут находиться в, так
сказать, совместном ведении, одинаково интересные обеим наукам. К ним можно отнести проблемы правовых способов выявления, фиксации и устранения причин, их порождающих, и условий, способствующих совершению административного правонарушения. С одной стороны, это предмет адми-нистративно-деликтного права, т.к. юридически закрепляет правила поведения участников административно-деликтных отношений, с другой - эта правовая область интересует административную деликтологию, ибо любая информация о причинах и условиях совершения административных правонарушений уже сама по себе представляет интерес, а тем более зафиксированная на материально-правовом носителе. При этом, очень важно подчеркнуть то, что обе науки одинаково заинтересованы в ясности и простоте законодательных требований, т.к. от этого зависит качество и, самое главное, реальная возможность субъектов правоохраны определять, фиксировать, а затем участвовать в устранении причин и условий административных правонарушений.
Таким образом, правовой механизм выявления и устранения причин и условий совершения административных правонарушений лежит в общей предметной области административно-деликтного права и административной деликтологии.
Основным законодательным источником механизма выявления и устранения причин и условий административных правонарушений является КоАП РФ.
Статья 1.2 КоАП РФ определяет задачи законодательства РФ об административных правонарушениях, к которым относятся защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, защита нравственности, охрана окружающей среды, общественного порядка и безопасности и т.д. Вместе с тем стоит отметить, что предупреждение административных правонарушений в комментируемой статье определено как самостоятельная задача. Это обстоятельство позволяет судить о независимости перечисленных задач и служит основой для вывода о том, что круг норм предупредительного характера шире материальных.
Задача предупреждения административных правонарушений решается не только материальными, но и процессуальными нормами КоАП РФ. Разница лишь в том, что, в отличие от процессуальных норм, материальные нацелены на предупреждение конкретных правонарушений и воспринимаются в этой роли более непосредственно.
Однако такое соотношение процессуальных и материальных норм КоАП РФ складывается не всегда. При исследовании разд. 4 КоАП РФ обнаруживается наличие процессуальных норм, прямо связанных с предупреждением правонарушений. В этом смысле следует отметить ст. 24.1, 26.1, 28.2, 29.13 КоАП РФ.
Статья 24.1 КоАП РФ определяет круг задач, который должен быть решен в процессе производства по делам об административных правонарушениях. К ним можно отнести всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. Таким образом, процессуальные нормы КоАП РФ, являющиеся правовой основой достижения перечисленных задач, нацелены не только на правильное (законное) принятие решения по делу об административном правонарушении, но и на предупреждение административных деликтов.
Анализ рассматриваемой нормы выявил ряд особенностей. Во-первых, по смыслу диспозиции все без исключения задачи производства по делу об административном правонарушении нацелены на законное принятие решения отдельно по каждому делу, и только выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, направлено на неопределенный круг таких дел. Во-вторых, решение последней задачи непосредственно связано с доказанностью факта административного правонарушения. Таким образом, отдельные задачи производства об административных правонарушениях реализуются на разных стадиях административно-юрисдикционного процесса.
Изложенные выводы находят свое подтверждение в других административно-процессуальных нормах. Так, ст. 26.1 КоАП РФ устанавливает обязанность администра-тивно-юрисдикционных органов выяснять обстоятельства по делу об административных правонарушениях. Определяя в диспозиции этой нормы четкий перечень таких обстоятельств, законодатель не упустил из их круга выяснение причин и условий совершения административного правонарушения. По смыслу указанной нормы, наличие этого обстоятельства определяется среди иных в последнюю очередь, что порождает точку зрения о необязательности этого элемента, т.к. не влияет на судьбу лица, привлекаемого к ответственности1. Это подтверждается содержанием ст. 28.2 КоАП РФ, которая устанавливает перечень сведений, фиксируемых в протоколе об административном правонарушении. Среди них нет прямого указания на закрепление в протоколе выявленных причин и условий совершения административных правонарушений. Однако есть и другое объяснение. Во многих случаях протокол об административных правонарушениях является первым документом, закрепляющим не-
1 Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 2002. С. 1019.
обходимые сведения для осуществления дальнейших процессуальных действий. В процессе его составления нецелесообразно, а порой и невозможно непосредственно определить причины и условия совершения административных правонарушений. Суждения об этом должны быть основаны на материалах дела, подтвержденных доказательствами. Для этого необходимо изучить не только личность нарушителя (характер, привычки), но и внешнюю обстановку, а также другие обстоятельства, подтверждающие причинно-следственную связь между выявленными факторами и противоправным деянием. В отдельных случаях сведения об этом можно найти в объяснениях нарушителя, которые фиксируются в протоколе об административных правонарушениях для установления формы вины.
Перечень обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административных правонарушениях, указанных в ст. 26.1 КоАП РФ, находит объективированное выражение в постановлении по делу об административных правонарушениях. Его содержание определяется на основании ст. 29.10 КоАП РФ. К сожалению, закон не содержит конкретных предписаний относительно структуры постановления по делу об административных правонарушениях, не дает перечня исчерпывающих требований, которым должен отвечать этот процессуальный документ. Однако с учетом нормативных предписаний, а также мнения специалистов, оно должно состоять из трех частей - вводной, описательно-мотивировочной и резолютивной1. Очевидно, фиксация обстоятельств, установленных по делу об административном правонарушении, в том числе причин и условий, способствовавших его совершению, должна отражаться в описательно-мотивировочной части постановления.
В случае доказанности наличия причин и условий совершения административно-
1 Масленников М.Я. Порядок применения административных взысканий: Учебно-практич. пособие. М., 1998. С. 40; Калинина Л.А. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 2002. С. 1127.
го правонарушения орган административной юрисдикции (должностное лицо), рассматривающий дело, обязан направить предложения в соответствующую организацию для их устранения. Согласно ст. 29.13 КоАП РФ, процессуальная форма такого предложения оформляется в виде представления, в котором излагается его суть.
Отсутствие в законе требований к форме предписания указывает на свободную форму его составления. На наш взгляд, должностные лица должны следовать общим правилам, которыми руководствуются при составлении других процессуальных документов. Так как по своему содержанию представление имеет силу частного определения, выносимого судами общей юрисдикции и арбитражными судами, то судьи должны учитывать положения ст. 185 АПК РФ и ст. 225 ГПК РФ. Очевидно, перечисленные в указанных нормах реквизиты частного определения суда могут быть положены в основу предписания, составляемого другими органами административной юрисдикции. Кроме того, среди обязательных реквизитов необходимо отразить возможные правовые последствия в случае непринятия мер по представлению. Таким образом, организации и лица, получившие представление об устранении причин и условий совершения административных правонарушений, обязаны в течение месяца сообщить органу, должностному лицу, внесшему предложение, о принятых мерах. В противном случае вступает в действие правовой механизм защиты законных требований органов административной юрисдикции (должностных лиц) на основании ст. 19.6 КоАП РФ.
В законе ничего не говорится об обжаловании представления. Однако в силу его императивного характера, свя
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.