Национальная безопасность
Н.Г. Жаворонкова
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ
Высокие темпы развития техногенной сферы, повышение роли человеческого фактора в ней, увеличение потребления человеком природных ресурсов, а также отсутствие устойчивой связи «человек-природа-общество» стали причинами множества природных и техногенных катастроф в XX в. Человечество, все более вмешиваясь в природную среду и изменяя ее в соответствии со своими безграничными потребностями, остается относительно беззащитным перед разрушительным воздействием крупномасштабных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
По данным ООН, за последние 20 лет на нашей планете в результате стихийных бедствий и катастроф погибло более 3 млн. человек. На территории России в 1995 г. произошло 2720 чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В результате чрезвычайных ситуаций погибло 5637 человек, пострадало 4945523 человека.1 То, что указанные тенденции имеют высокие темпы развития сегодня, позволяет с большой долей уверенности полагать, что в XI в. ситуация в лучшую сторону не изменится, а наоборот будет усугубляться, неся новые угрозы существованию и развитию человеческого общества. В свете этого государство как институт, имеющий целью поддержание целостности общества и его развитие, берет на себя основные обязательства, связанные с предупреждением негативных последствий жизнедеятельности общества, смягчением их наступления и защитой от них людей и инфраструктуры. Явления и катастрофы природного и техногенного характера, опасные для
1 Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2005 г.». МЧС России. М., 2006. С. 7.
жизни и здоровья людей, в российской практике именуются чрезвычайными ситуациями. По данным Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), ежегодно доля чрезвычайных ситуаций (аварий, катастроф, стихийных бедствий) растет на 57%. Вместе с ростом числа чрезвычайных ситуаций растет их негативное влияние на окружающую среду. В целом роль чрезвычайных ситуаций в экологических проблемах трудно оценить, но он вполне сопоставим с масштабами загрязнения окружающей среды от деятельности крупных промышленных предприятий.
Чрезвычайные ситуации:
проблемы правового определения
Законодательное определение чрезвычайных ситуаций необходимо для создания правового режима деятельности субъектов по их предупреждению и ликвидации, определяющего особые полномочия и порядок действия этих субъектов.
Федеративное устройство России предусматривает несколько уровней правового регулирования деятельности по предупреждению и ликвидации ЧС, а именно: федеральный, региональный (субъектов РФ) и муниципальный, каждый из которых имеет собственную компетенцию в данной сфере.
На федеральном уровне на сегодняшний день действует множество нормативных правовых актов, определяющих чрезвычайные ситуации.
Базовым для Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее РСЧС) является Фе-
деральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Он устанавливает, что ЧС - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Данное определение весьма важно для понимания сущности чрезвычайных ситуаций. Законодатель приводит четкие критерии, по которым то или иное бедствие может быть отнесено к чрезвычайным ситуациям:
- наличие человеческих жертв или возможность их появления;
- ущерб здоровью людей или (и) окружающей среде (возможность их появления);
- значительный материальный ущерб (возможность его появления);
- нарушение условий жизнедеятельности людей (возможность его появления).
Из определения мы видим, что наличие возможности наступления определенных федеральным законом последствий в связи с бедствием также является основанием отнесения его к источнику чрезвычайных ситуаций.
Необходимо отметить, что ни федеральный закон, ни подзаконные акты не определяют понятия ущерба здоровью или окружающей среде, значительному материальному ущербу, нарушению условий жизнедеятельности людей. Лишь Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1094 «Об утверждении Положения о классификации ЧС природного и техногенного характера», классифицируя ЧС, устанавливает числовые выражения данных характеристик применительно к каждому виду ЧС.
Также данное Федеральным законом № 68-ФЗ определение выделяет источники ЧС -аварии, опасные природные явления, катастрофы или иные бедствия.
К определению, данному в Федеральном законе № 68-ФЗ, необходимо добавить и положения с. 3 п. б) Федерального конституци-
онного закона от 20 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении», в соответствии с которым введение ЧП предусмотрено не только при ЧС, повлекших (могущих повлечь) человеческие жертвы и пр., но и требующих проведения масштабных аварийно-спасательных работ и других неотложных работ.
Понятие чрезвычайных ситуаций фигурирует также в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений». Чрезвычайная ситуация -обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии гидротехнического сооружения, которая может повлечь или повлекла за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или ущерб окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Однако из самого федерального закона вытекает, что данное определение используется исключительно для опасной обстановки, возникающей на гидротехнических сооружениях. Критерии ЧС идентичны критериям, рассмотренным выше.
В нормативных правовых актах Правительства РФ и МЧС РФ определения понятия ЧС отсутствуют. В некоторых из них есть ссылка на Федеральный закон № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Определения понятия ЧС имеются в ГОСТах группы «Безопасность в чрезвычайных ситуациях», утвержденных Госстандартом России, то есть имеющих статус подзаконных актов.
ГОСТ Р 22.0.02-94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Термины и определения основных понятий» вносит следующее изменение в определение ЧС. ЧС - обстановка на определенной территории или акватории, сложившаяся в результате аварии... (далее в соответствии с Федеральным законом № 68-ФЗ). Таким образом, это определение расширяет определение, данное в Федеральном законе № 68-ФЗ.
ГОСТ Р 22.0.05.-94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Техногенные чрезвычайные ситуации. Термины и определения» дает определение техногенной ЧС. Это состояние, при котором в результате возникновения источ-
ника техногенной чрезвычайной ситуации на объекте, определенной территории или акватории нарушаются нормальные условия жизни и деятельности людей, возникает угроза их жизни и здоровью, наносится ущерб имуществу населения, народному хозяйству и окружающей природной среде.
Данное определение существенным образом отличается от определения ЧС, данное в Федеральном законе № 68-ФЗ, так как оно исключает такой критерий, как возможность наступления неблагоприятных последствий, что значительно сужает понимание ЧС. Аналогичная ситуация и с определением природных ЧС.
Важно отметить, что анализ нормативных правовых актов демонстрирует непонимание сущности ЧС. Это выражается в том, что зачастую понятие ЧС подменяется понятием источника ЧС, что в итоге может привести к правовой коллизии.
В региональном законодательстве также есть отличия в подходах к определению ЧС. Мы можем выделить 3 группы субъектов РФ по законодательному определению ЧС:
Первая группа. Определение ЧС в законодательстве отсутствует (пример - Московская область);
Вторая группа. Определение ЧС идентично определению Федерального закона № 68-ФЗ (пример - Москва, Кемеровская область, Ленинградская область);
Третья группа. Определение ЧС отличается чем-либо от определения Федерального закона № 68-ФЗ (например - Санкт-Петербург).
Различия в определениях связаны с тем, что субъекты РФ конкретизируют перечень источников ЧС с учетом своих особенностей, оставляя его открытым. В законе Санкт-Петербурга перечень дополнен террористическими акциями.
В рассмотренных муниципальных правовых актах определение понятия ЧС отсутствует.
А.П. Зайцев в своей работе «Чрезвычайные ситуации. Краткая характеристика и классификация»1 определяет ЧС как обстоятельства, возникающие в результате стихийных бедствий, аварий и катастроф в промышленно-
1 Зайцев А.П. Библиотечка журнала «Военные знания». С. 116.
сти и на транспорте, экологических катастроф, диверсий и факторов военного, социального и политического характера, которые заключаются в резком отклонении от нормы протекающих явлений и процессов и оказывают значительное воздействие на жизнедеятельность людей, экономику, социальную сферу и природную среду.
Как мы видим, данное определение достаточно близко к определению понятия ЧС, данному в Федеральном законе № 68-ФЗ. В его основе лежат источники ЧС, а также сферы, которые могут в значительной степени пострадать при ЧС. Автор расширяет перечень источников ЧС, дополняя его категориями военного и политического характера, что, в общем, соответствует понятию чрезвычайного положения, определенного Федеральным конституционным законом от 16 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении».
Близким к Федеральному закону № 68-ФЗ является определение, данное Н.И. Архипо-вым и В.В. Кульбой в работе «Управление в чрезвычайных ситуациях» (РГГУ). ЧС - это неблагоприятное сочетание факторов и событий, составляющих угрозу жизни людей, нарушающих условия их нормальн
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.