В.В. Малинко
Проблемы развития муниципальных архивов Ленинградской области
Ключевые слова: Архивный комитет Ленинградской области, муниципальные архивы.
Муниципальные архивы - самое многочисленное звено в системе архивных учреждений, чья роль в сохранении документов Архивного фонда Российской Федерации чрезвычайно высока. Именно здесь сосредоточены документы, отражающие социально-экономическую жизнь регионов, отдельных городов и районов, развитие местного самоуправления, становление гражданского общества.
Правовые основы деятельности муниципальных архивов закладывались вместе с реформированием всей системы власти и управления Российской Федерации в 1990-е гг., основными принципами которого стали разделение государственной власти и муниципального управления, а также законодательное закрепление независимости органов местного самоуправления. Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) и «Об архивном деле в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 125-ФЗ) четко определили полномочия муниципального образования в сфере архивного дела.
Местная власть получила самостоятельность в организации муниципальных архивов, которые коренным образом отличаются от районных и городских государственных архивов советского периода (те не имели права постоянного хранения документов, являясь промежуточным звеном между районными, городскими организациями и областным государственным архивом). Новый статус муниципальных архивов потребовал изменений в нормативно-правовом регулировании их деятельности по хранению, учету, комплектованию архивными документами, повысил требования к архивистам. Однако до сих пор правовое поле муниципальных архивов остается несовершенным, что в условиях весьма скромного финансирования ставит под сомнение само их существование.
Подобная ситуация характерна если не для всех субъектов Российской Федерации (например, динамично развиваются муниципальные архивы Московской области), то для большинства краев и областей России.
В Ленинградской области накоплен собственный опыт преодоления проблем. Так, благодаря областному закону от 29 декабря 2005 г. № 124-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере архивного дела» (далее -областной закон), в районах и городском округе удалось сохранить муниципальные архивы как самостоятельное звено в системе архивной службы области и оказывать им постоянную материальную поддержку в форме ежемесячных субвенций. Сейчас здесь 18 муниципальных архивов (17 - в муниципальных районах и один - в городском округе). Общий объем хранящихся в них документов составляет свыше 818 тыс. ед. хр., тогда как в областном государственном архиве - немногим превышает миллион.
Тем не менее деятельность ряда муниципальных архивов превращается в борьбу за выживание. Дело в том, что положения Федерального закона № 125-ФЗ, нечетко определяющие статус муниципального архива как «структурного подразделения органа местного самоуправления муниципального района, городского округа или муниципальное
учреждение», позволяют некоторым руководителям ликвидировать архив как самостоятельную структуру и включать его в иные структурные подразделения местной администрации.
В 15 муниципальных образованиях Ленинградской области муниципальные архивы существуют как архивные отделы, есть один сектор и одно муниципальное учреждение. А, например, в Кировском муниципальном районе архивный отдел в 2006 г. вовсе ликвидировали, штатную численность архивных работников сократили до двух единиц, включив их в состав отдела делопроизводства и архивной деятельности администрации. Фактически муниципальный архив был превращен в архив администрации, в котором к тому же не соблюдались нормативные условия хранения документов. И только используя полномочия, предоставленные Архивному комитету областным законом, эту ситуацию удалось взять под государственный контроль.
Таким образом, назрела необходимость внести изменения в ч. 4 ст. 14 Федерального закона № 125-ФЗ, указав в ней, что управление архивным делом на территории муниципального образования осуществляют уполномоченные органы в области архивного дела, а также уточнить понятие «муниципальный архив» в п. 11 ст. 3.
Муниципальные архивисты Ленинградской области столкнулись с еще одной проблемой. Бюджетная обеспеченность архивов в отдельных муниципальных районах, к вопросам местного значения которых в соответствии с п. 16 ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ относятся формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений, оказалась настолько низкой, что там проблему финансирования удалось решить за счет привлечения бюджетных средств поселений путем заключения соглашений между районными и городскими органами местного самоуправления. Однако эти финансовые средства идут в основном на текущее содержание архивов.
Самостоятельная проблема связана с предоставлением муниципальными архивами услуг юридическим и физическим лицам. Их реальный объем ежегодно растет и в несколько раз превышает нормативные объемы в пределах действующего бюджета рабочего времени работников архива, а штатная численность архивов в ходе административных реформ, затронувших и органы местного самоуправления, в лучшем случае остается прежней. В ряде муниципальных архивов - структурных подразделениях администраций она даже снижается вместе с общим сокращением численности муниципальных служащих. Это происходит ввиду отсутствия федерального нормативного правового акта, устанавливающего единые нормативы численности работников государственных и муниципальных архивов в субъекте Российской Федерации в зависимости от численности населения, равного доступа граждан к услугам этих архивов. Естественно, что вынужденное «перевыполнение плана по исполнению запросов» происходит в ущерб другим видам работ, например совершенствованию научно-справочного аппарата, в том числе в электронном виде.
Отсутствие нормативов, определяющих развитие сети архивных учреждений, включая специализированные, а также четких законодательных требований о создании подобных архивов, в первую очередь по личному составу, затрудняет обеспечение сохранности документов, необходимых для удовлетворения социальных прав граждан, но имеющих временные сроки хранения, приводит к заполнению ими муниципальных архивов.
Нуждаются в корректировке и Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук, утвержденные приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 18 января 2007 г.
Требуется определить полномочия экспертно-проверочных комиссий органов местного самоуправления муниципальных образований; передать решение вопросов о снятии с учета архивных документов, а также о признании архивных документов неисправимо поврежденными на уровень муниципального архива; установить порядок оформления архивных справок, копий и выписок муниципальными архивами и структурными подразделениями органов местного самоуправления, проведения страховой оценки документов Архивного фонда Российской Федерации, хранящихся на муниципальном уровне, согласования списков источников комплектования муниципальных архивов и внесения в них изменений.
А пока для сохранения эффективного управления муниципальными архивами Архивный комитет использует возможности, предоставленные областным законом: проводит проверки исполнения переданных отдельных государственных полномочий; анализирует результаты достижения показателей для оценки эффективности этой работы, подводит итоги прошедшего года и информирует о них губернатора. Кроме того, главы администраций в обязательном порядке согласовывают с Архивным комитетом положения о муниципальных архивах, должностные инструкции руководителей архива, а также их назначение на должность и увольнение по инициативе администрации.
Конечно, в Ленинградской области есть образцовые муниципальные архивы, оснащенные в соответствии с современными требованиями, - это Приозерский, Гатчинский, Сосновоборский и многие другие, но из них добрая половина уже заполнена документами на 80-90 %. Как правило, архивы размещаются в приспособленных помещениях административных зданий, занятых другими службами администраций, иными организациями, или в жилых домах.
Поскольку ни одно муниципальное образование Ленинградской области в настоящее время не располагает достаточными финансовыми ресурсами для строительства новых архивохранилищ, насущным вопросом для муниципальных образований является софинансирование строительства или реконструкции муниципальных архивов из федерального бюджета. Без реальной помощи и поддержки федерального центра не удастся сохранить единое управление архивным делом в Российской Федерации и добиться должного развития муниципальных архивов.
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.