ОБЩЕСТВО И ЭКОНОМИКА, № 10, 2013
© 2013 г. Леонид Сергеев
доктор экономических наук, профессор
председатель контрольно-счетной палаты Калининградской области (e-mail: doc_sergeevli@mail.ru)
ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО МЕНЕДЖМЕНТА
В связи с принятием Государственной программы «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации» в статье выдвигаются предложения по учету в целевых индикаторах программы ряда уточняющих положений оценки качества регионального государственного финансового менеджмента и уточнению численных значений целевых индикаторов. Подчеркивается необходимость уточнения системы целеполагания регионального бюджетного реформирования, усиления комплексного подхода к программному региональному бюджетированию, временной по годам агрегации и детализации программных мероприятий.
Ключевые слова: программно-целевой метод, целевой индикатор, межбюджетные трансферты, дотация, субсидии, расходы и доходы бюджета, бюджетное выравнивание, целевая программа, подпрограмма, региональный финансовый менеджмент, бюджетные обязательства.
Повышение бюджетной обеспеченности жителей регионов и рост эффективности использования государственных и муниципальных бюджетных ресурсов предполагают повышение качества финансового управления в субъектах РФ. Система организации и управления региональными бюджетными ресурсами имеет много недостатков и проблемных вопросов, которые решаются по мере их возникновения как традиционными оперативными и законодательными методами, так и путем разработки и реализации соответствующих целевых программ. Основными проблемами в сфере управления региональными финансами являются:
- повышение рисков несбалансированности бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
- несвоевременное осуществление или осуществление не в полном объеме полномочий, закрепленных законодательством РФ за органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
- увеличение просроченной кредиторской задолженности в субъектах РФ;
- снижение качества управления региональными и муниципальными финансами;
- рост нарушений бюджетного законодательства.
Помимо этих проблем субъекты РФ и муниципалитеты испытывают трудности с реформированием бюджетной сети, модернизацией системы межбюджетных отношений, реализацией программного бюджетирования и решением ряда других бюджетных вопросов. В настоящий момент в стране принята и реализуется Государственная программа «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации». Эта программа предусматривает проведение комплекса поэтапных работ (первый этап - 2013- 2015 годы, второй этап - 2016-2020 годы), нацеленных на создание эффективной системы государственного финансового менеджмента в субъектах РФ.
Целевыми индикаторами и их конкретными численными параметрами установлены такие показатели, которые в основном отвечают требованиям ориентации на рост эффективности регионального государственного финансового менеджмента и повышение эффективности использования региональных бюджетных ресурсов. Всего утверждено 6 целевых индикаторов Государственной программы и их численных величин по двум этапам реализации программных мероприятий.
Первый индикатор - снижение количества субъектов РФ, в которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам РФ из Инвестиционного фонда РФ субсидий) превышает 60 процентов, на первом этапе (2013-2015 годы) до 6 регионов, на втором этапе (20162020 годы) - до 3 регионов.
Данный индикатор ориентирован на сокращение количества высокодотационных субъектов РФ и нацелен на рост собственной налогооблагаемой базы прежде всего слабо развивающихся территорий. Целевое значение данного показателя во временных рамках установлено в реально достижимых пределах, так как с 2005 по 2011 годы количество таких субъектов РФ сократилось с 11 до 7. Но, на наш взгляд, только данный показатель не в полной мере отражает как количественный, так и качественный состав изменения состояния дотационных регионов. Например, за этот же промежуток времени количество дотационных регионов, у которых доля межбюджетных трансфертов в доходах ниже 5 процентов, со-
кратилось с 9 до 3. Количество субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ увеличилось с 62-х до 107-ми. Отчасти это оправдано передачей полномочий, а следовательно, и бюджетных ресурсов (субвенций, субсидий) с федерального на региональный уровень. Но данную передачу полномочий следовало бы подкрепить передачей соответствующей налогооблагаемой базы для субъектов РФ, чтобы не повышать зависимость регионов от федерального центра и не делать слишком сложной систему межбюджетных отношений. Поэтому только один данный индикатор не может характеризовать всю совокупность проблемных вопросов, связанных с дотационностью субъектов РФ.
Определенные изменения в логику определения данного показателя вносит введение в хозяйственную практику механизма налогообложения консолидированной группы налогоплательщиков. Введение с 2012 года такой практики призвано не только упростить контроль за трансфертным ценообразованием внутри холдингов и корпораций, но и обеспечить объективное распределение налога на прибыль огромных корпораций по территории страны. Это приведет к определенному экономическому выравниванию субъектов РФ и сокращению необходимых объемов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета для территорий. Поэтому в комплекс программных целевых индикаторов следует вводить элементы смежных воздействующих на них системных изменений, например, таких как система налогообложения. При этом для данной системы целесообразно также устанавливать целевые индикаторы, например, за счет модернизации системы налогообложения к 2015 году сократить на 20% объем межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Программе следует придать комплексный характер, включить в ее содержании весь комплекс мероприятий, затрагивающих повышение качества регионального государственного финансового менеджмента.
Второй индикатор включает снижение доли просроченной кредиторской задолженности в расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ на первом этапе (2013-2015 годы) до 0,19%, на втором этапе (2016-2020 годы) - до 0,1%. Данный показатель характеризует качество соблюдения финансовой дисциплины и отражает своевременность кассового исполнения бюджетных обязательств субъектов РФ. Снижение просроченной задолженности ведет к росту доверия со стороны поставщиков товаров и услуг к бюджетной системе, обеспечивающей своевременную оплату поставленной продукции для общественного сектора. Это свидетельствовало бы о повышении эффективности управления региональными бюджетными ресурсами. Но вызывают определенное сомнение установленные численные характеристики целевых показателей, которые
должны быть достигнуты к 2015 году и к 2020 году. Возможно, авторы программного документа исходили из сохранения примерно на постоянном уровне просроченной кредиторской задолженности на конец года от расходов всех консолидированных бюджетов субъектов РФ до 2020 года (около 16 млрд руб.). По прогнозам самого Росминфина, расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ с 2013 по 2020 годы вырастут примерно в два раза. Повышение в два раза эффективности работы по сокращению просроченной кредиторской задолженности в субъектах РФ к 2020 году является, на наш взгляд, довольно амбициозной задачей при примерно таком же росте (в два раза) всех расходов консолидированных бюджетов регионов.
Третий индикатор программы представлен ростом доли расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, формируемых в рамках целевых программ на первом этапе (2013-2015 годы) до 55%, на втором этапе (2016-2020 годы) - до 75%. Как известно, программно-целевой метод бюджетного планирования и исполнения бюджетов является наиболее перспективным и результативным способом управления государственными средствами. В этом случае обобщение использования бюджетных ресурсов выходит на прямую связь «расходы-результат». Поэтому включение данного индикатора в систему целевой ориентации программы является совершенно необходимым и обоснованным. Но формальное рассмотрение и отнесение бюджетных расходов к программной или непрограммной частям региональных бюджетов не может в полной мере охарактеризовать качество регионального программно-целевого бюджетирования. Качество разработанных целевых программ, обоснование количественных результатов их реализации, реальная степень достижения целевых индикаторов программ за счет бюджетного финансирования -эти характеристики отсутствуют в оценочных параметрах результатов программно-целевого бюджетирования. В настоящий момент как качество разработанных целевых программ на всех уровнях управления в стране, так и их исполнение (в том числе бюджетное финансирование) в очень малой степени реализуют весь потенциал программно-целевого управления. Поэтому в систему показателей качества программно-целевого государственного бюджетирования следует включать степень реального финансирования целевых программ, уровень и глубину проработки мероприятий и целей программы, качество организации программно-целевого бюджетирования в субъектах РФ.
Четвертый индикатор программы представлен показателем «снижение количества субъектов РФ, в которых выявлены нарушения бюджетного законодательства». На первом этапе (2013-2015 годы) - до 10
регионов, на втором этапе (2016-2020 годы) - до 8 регионов. Такой мониторинг нарушения требований бюджетного законодательства по субъектам РФ регулярно проводится Росминфином и освещается на сайте Министерства в интернете1. На наш взгляд, учет только формальных нарушений требований Бюджетного кодекса РФ, который проводится Росминфином по субъектам РФ, не отражает всей полноты нарушений и упущений в финансовой деятельности органов государственной и муницип
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.