Программно-целевое управление как основа развития ЖКХ муниципальных образований России
Д.А. Мельнов,
доцент кафедры менеджмента и маркетинга, Ггосударственная академия повышения квалификации и переподготовки кадров для строительства и жилищно-коммунального комплекса (129329, г. Москва, Игарский проезд, дом 2; e-mail: ryzhovi@mail.ru)
И.В. Рыжов,
д-р экон. наук, проф. кафедры менеджмента и маркетинга, Ггосударственная академия повышения квалификации и переподготовки кадров для строительства и жилищно-коммунального комплекса (129329, г. Москва, Игарский проезд, дом 2; e-mail: ryzhovi@mail.ru)
Аннотация. В статье дается общая характеристика программно-целевого управления как основы развития жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований России, дается классификация и общая характеристика программ развития ЖКХ. Исследуются проблемы формирования модели программно-целевого управления ЖКХ муниципальных образований, анализируются требования к формированию комплексных целевых программ развития ЖКХ. Отдельный акцент делается на обосновании приоритетных направлений долгосрочных целевых программ развития ЖКХ.
Abstract. This article gives a general description of the performance-based management as a basis for the development of housing and communal services of municipal entities in Russia, a classification and general characteristics of software development utilities. Used the following problems of formation of model performance-based management utility of municipal formations, analyzed the requirements for the formation of complex target program development utilities. Separate focus on justifying priority long-term programs of development utilities.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, программно-целевое управление, модель управления, муниципальные образования, комплексные целевые программы, бюджетирование, муници-пально-частное партнерство.
Keywords: housing and utilities, program-targeted governance, management model, municipalities, complex target programs, budgeting municipal-private partnership.
На современном этапе реформирования ЖКХ России закономерно возрастает роль программно-целевого управления, способного решать сложные комплексные проблемы и имеющего достаточно продолжительную зарубежную и отечественную практику использования.
Применительно к реализации целей развития ЖКХ, применение программно-целевого управления предполагает:
- ориентацию разрабатываемых целевых программ на обеспечение устойчивого развития ЖКХ, повышение его инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности;
- соответствие разрабатываемых целевых программ стратегическим целям и задачам развития муниципального образования;
- внедрение индикативных методов планирования и управления;
- проведение мониторинга состояния внешней и внутренней среды, анализа и прогноза влияния различных факторов;
- корректировку целевых программ в зависимости от изменений состояния внешней и внутренней среды.
Как отмечается в работах ряда исследователей в области стратегического планирования Е.Н. Королевой [1] , А.Н. Петрова [2], Л.А. Серебряковой [2] и др., многообразные подходы к разработке и реализации долгосрочных целевых программ на федеральном, региональном и местом уровнях пока не имеют в своей основе единой научной методологии.
Рассмотрим различные подходы в работах российских ученых к определению понятия «целевая комплексная программа».
Первая точка зрения - традиционная. В соответствии с ней известными теоретиками в области программно-целевого планирования Б.А. Райзбергом, А.Г. Лобко в работе [4], В.Р. Весниным в работе [5] отмечено, что целевые комплексные программы призваны способствовать решению только относительно узкого круга проблем, которые носят заведомо безотлагательный характер, пользуются высшим приоритетом. Данной точки зрения придерживается также академик Н.П. Федоренко. Кроме того, по его мнению «для результативности программ принципиально важно, чтобы их общая доля в ресурсно-хозяйственном комплексе была не очень велика и составляла не более 5 - 10 %» [6].
Как представляется, данный поход не в полной мере соответствует современным российским условиям, особенностям реформирования ЖКХ и системы муниципальных финансов России. Подобный подход, в условиях технологического кризиса в ЖКХ и сохранения монополизированных структур, не позволяет в полной мере обеспечить комплексный поход к развитию отрасли, обеспечить эффективную координацию исполнителей программ. Он не позволяет также увязать в единый комплекс различные программные мероприятия по реформированию системы управления собственностью, оплаты ЖКУ, бюджетного финансирования, реконструкции и модернизации основных фондов ЖКХ, развития системы социальной поддержки населения и т.д.
Современная трактовка понятия «целевая комплексная программа» в условиях современной экономики предполагает усиление принци-
пов комплексности, системности и сбалансированности, необходимых для достижения целей программ. Этой позиции придерживается ряд современных исследователей, в том числе Г.А. Парсаданов, В.В. Егоров в работе [7], Л.А. Серебрякова в работе [3]. Согласно их определению, целевая комплексная программа - это документ, в котором отражаются цель и комплекс производственных, научно-исследовательских, организационно-хозяйственных, социальных и других заданий и мероприятий, направленных на
Классификация и характеристика про
решение наиболее эффективным путем экономических проблем и увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления.
С учетом принципов классификации комплексных целевых программ, предложенных в работе [8], проведем сравнительный анализ программ развития ЖКХ по основным признакам (табл.). Программы каждого вида обладают спецификой целей и условий разработки, учитываемых факторов и методов управления их реализацией.
Таблица
развития ЖКХ в Российской Федерации
Признаки, виды и наименования программ Основные характеристики
1. Уровень проблем:
• государственные: Федеральная целевая программа «Жилище» на 2011 - 2015 годы. Цель - комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающее доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем. Включает комплекс подпрограмм по отдельным направлениям реформирования. Ресурсы: средства бюджетов всех уровней, внебюджетные источники (средства частных инвесторов и кредиторов, собственные и заемные средства граждан). Исполнители: федеральные и региональные органы исполнительной власти, органы МСУ. Государственный заказчик координатор -Минрегион России.
• региональные: долгосрочные целевые программы развития ЖКХ субъектов РФ, адресные программы субъектов РФ, ведомственные целевые программы субъектов РФ. Цель - решение наиболее приоритетных задач развития ЖКХ. Ресурсы - средства регионального и местных бюджетов, внебюджетные средства. Софинансирование по отдельным направлениям из ФБ. Исполнители - региональные органы исполнительной власти, органы мСу. Координаторы - программ органы исполнительной власти субъектов РФ (в ряде субъектов создаются дирекции программ, учреждения).
• локальные: долгосрочные целевые программы развития ЖКХ МО, адресные программы, программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программы организаций ЖКХ, инвестпрограммы оКк. Цель - решение отдельных задач развития ЖКХ на уровне МО и отдельных организаций (реконструкция и модернизация, капремонт МКД, установка приборов учета и т.п.). Ресурсы - средства местных бюджетов и собственные средства организаций, софинансирование по отдельным направлениям из ФБ и РБ. Привлечение средств населения. Исполнители - органы МСУ, организации ЖКХ. Управление программами осуществляют органы МСУ и организации ЖКХ.
2. По характеру проблем и содержанию:
• комплексные: Федеральная целевая программа «Жилище» на 2011 - 2015 годы, долгосрочные целевые программы развития ЖКХ субъектов РФ и МО Комплекс мероприятий, направленных на: формирование рынка доступного жилья экономкласса, отвечающего требованиям энергоэффективности и экологичности; выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством; создание условий для развития массового строительства жилья экономкласса; повышение уровня обеспеченности населения жильем путем увеличения объемов жилищного строительства и развития финансово-кредитных институтов рынка жилья; обеспечение повышения доступности жилья в соответствии с платежеспособным спросом граждан и стандартами обеспечения их жилыми помещениями.
• организационно-экономические: ведомственные целевые программы субъектов РФ, программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, адресные программы Направлены на создание на региональном и местном уровне условий для развития отдельных подотраслей ЖКХ: жилищного хозяйства, водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения и т.п.
• производственно-хозяйственные: программы организаций ЖКХ, инвест-программы ОКК Включают мероприятия по отдельным организациям (теплоснабжения, водоснабжения, электроснабжения и т.д.).
3. По срокам реализации:
• долгосрочные (от 3 лет): Федеральная целевая программа «Жилище» на 2011 - 2015 годы, долгосрочные целевые программы развития ЖКХ субъектов РФ и МО, программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, Программы организаций ЖКХ, инвестпрограммы ОКК. Долгосрочный характер обусловлен комплексным характером преобразований, при этом программы увязываются со стратегическими программами социально - экономического развития соответствующего уровня, документами территориального планирования.
• среднесрочные (1-3 года): адресные программы, программы организаций ЖКХ Ориентированы на выполнение конкретных мероприятий по организациям ЖКХ (объектам)
• краткосрочные (до 1 года включительно): адресные программы, программы организаций ЖКХ Ориентированы на выполнение конкретных мероприятий по организациям ЖКХ (объектам) в течение одного года
Примечание: МСУ - местное самоуправлен
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.