УДК 342.553(477)
Реформа местного управления в Украине на современном этапе
А.М. Булына,
соискатель кафедры административного, финансового, информационного
и европейского публичного права Ужгородского национального университета
Украина, Ужгород anashat.1986.s@gmail.com
Рассматриваются особенности украинской модели местной публичной власти в контексте административной реформы. Анализируется отечественная практика осуществления политической децентрализации публичной власти и решения проблем местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, муниципальная демократия, Европейская хартия местного самоуправления.
Местное управление и местное самоуправление в постсоциалистических государствах Восточной Европы неразрывно связано с процессами становления демократического режима, следствием чего явилось формирование новой законодательной базы, регулирующей организацию и деятельность муниципальных институтов. Общей для всех стран этого региона является «весьма непростая проблема определения полномочий местного самоуправления с центральными властями и ведомствами, представляющими интересы на территории местных сообществ» [9, с. 164].
Однако представляется очевидным, что каждое государство, опираясь на исторические и национальные особенности, строит собственную модель местной публичной власти, методологической основой которой является Европейская хартия о местном самоуправлении 1985 года (далее — Европейская хартия, Хартия) [6].
Современный российский ученый В.В. Бойцов подчеркивает, что «местное самоуправление имеет двоякую природу, сочетая демократическое и властное начала, однако его общественная природа доминирует» [7, с. 72].
Думается, данная трактовка понятия местного самоуправления корреспондирует с определением местного самоуправления, данным в ст. 3 Европейской хартии, в соответствии с которым:
— под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;
— это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления.
Таким образом, по нашему мнению, понятия местного управления и местного самоуправления в определенном смысле являются синонимичными: одно является главной составной частью другого, определяющей его суть. В то же время термин «местное самоуправление» несет особую смысловую нагрузку, иллюстрируя, прежде всего, функциональный аспект демократического управления на местах, автономию местных коллективов, а также их способность самостоятельно решать местные вопросы. Полагаем, что при разработке законодательных актов о местном самоуправлении в них необязательно включать определение самого понятия «местное самоуправление». Тем более что, как говорили римские юристы, «всякое определение в гражданском праве опасно, ибо найдется немного случаев, когда оно не может быть опровергнуто» [12, с. 81]. В то же время определение понятия «местное самоуправление» вполне возможно и необходимо в юридической, публицистической, политической литературе, в научных трудах, концепциях законов. При этом под местным управлением мы понимаем осуществление местными органами власти делегированных государственных полномочий.
В чем особенности местного самоуправления как формы осуществления власти народа? Самоуправление — способ решения вопросов общественной жизни, напрямую не связанных с общегосударственной жизнью, общегосударственными функциями и называемых обычно вопросами местного значения, т.е. вопросами, имеющими значение прежде всего для населения соответствующих муниципальных образований (городов, сел, иных населенных пунктов и территорий). Поэтому местное самоуправление представляет собой продолжение государственной организации управления в иных, более демократических, непосредственно связанных с населением формах [13, с. 127].
Теоретическим проблемам местного самоуправления посвящены труды таких современных исследователей, как С.А. Авакьян [1], В.Б. Аверьянов [2], Ю.Л. Битяк, И.В. Выдрин [5], О.Е. Кутафин [8], С.В. Кивалов, М.П. Ор-зих, И.И. Овчинников [11], В.Ф. Погорилко, Б.А. Страшун, Ю.М. Тодыка, Б.А. Топорнин, О.Ф. Фрицкий, В.Е. Чиркин [15], К.Ф. Шеремет и др. Особое место среди исследователей школы муниципалитетов занимает Г.В. Бара-башев, который, используя сравнительно-правовой метод, выполнил глубокий анализ постулатов местного самоуправления, считая его важнейшим элементом государства [3].
Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в Украине был наиболее интенсивным и противоречивым из всех бывших союзных республик. Принятый 10.10.1990 Закон Украины «О местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении» несколько расширил круг полномочий местных органов власти, но фактически восстановил их вертикальную подчиненность как по линии исполнительных органов (исполкомов), так и по линии самих советов. Закон Украины 1994 года «О государственной власти и местном самоуправлении в Украине» оказался менее демократичным. Его реализация была осложнена еще и тем, что параллельно действовали законодательные акты в области административно-территориального устройства, бюджетного процесса, значительно нарушавшие права местного самоуправления. Вместе с тем эти законы сыграли важную роль в развитии местного самоуправления. На волне перестройки в местные Советы пришло много квалифицированных специалистов, во многих регионах началась активная работа на муниципальном уровне.
Новый этап развития местного самоуправления начался с принятием 28 июня 1996 года новой Конституции Украины. Она определяет суть местного самоуправления как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».
Согласно Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее допускается использование административной инфраструктуры местного самоуправления в целях осуществления государственной политики: органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Конституционные гарантии включают самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов. Местное самоуправ-
ление гарантируется также правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и законами Украины.
В 1997 году Украина ратифицировала Европейскую хартию. Хартия, принятая в 1985 году большинством европейских государств в форме конвенции, стала результатом многолетнего поиска консенсуса между англосаксонской и континентальной моделями местного самоуправления. Она подчеркивает прежде всего общедемократические начала местного самоуправления, отмечая в преамбуле, что «органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя» [10].
Хартия понимает местное самоуправление как «право и реальную способность органов самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Эта формулировка, безусловно, является выверенным компромиссом между различными — более «общинными» и более «государствлен-ными» — практиками самоуправления в Европе. С одной стороны, она подчеркивает подзаконный характер местного самоуправления, с другой — право на регламентацию значительной части общезначимых функций, т. е. самостоятельность местного самоуправления не только в их исполнении, но и в нормативно-правовом регулировании. Как точно заметил российский правовед В.П. Безобразов, «провозглашая принципы демократии и децентрализации, Хартия не видит необходимости в конкретной формулировке».
Степень интегрирования местного самоуправления в государственный механизм в государствах-участниках Европейской хартии различна, что не мешает им руководствоваться одними и теми же ценностями. Тем не менее не все европейские демократии ратифицировали Хартию. Например, для Швейцарии более важными оказались собственные традиции самоуправления с опорой на изначальное право общин регулировать собственные дела. Там получила распространение либеральная критика Хартии [4, с. 8, 544].
Конституция Украины более либеральна в своем понимании местного самоуправления, чем Европейская хартия. Первая говорит о праве населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, тогда как вторая — о праве органов местного самоуправления на регламентацию и управление значительной частью государственных дел. Конституционный Суд Украины решил эту проблему однозначным образом, подчеркнув, что Евро-
пеиская хартия устанавливает минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция и законы Украины, развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами Украины, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который ни власть, ни региональные субъекты «не вправе занижать или ограничивать».
Отметим, что в оригинале хартии речь идет о des affaires publiques, или public affairs, что дословно означает «публичные дела». Это выражение в официальном переводе звучит как «государственные дела», что вполне корректно, если не забывать о политическом (публичном) характере самого государства. К сожалению, украинские ученые и политики иногда трактуют эту фразу следующим образом: государство передает местному самоуправлению часть вопросов для решения, а значит, местное самоуправление подчинено государству в системе публичной власти. В этой трактовке система разгр
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.