ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ
2014 • № 1
БУДУЩЕЕ РОССИЙСКОЙ НАУКИ
В.М. ПОЛТЕРОВИЧ
Реформа РАН: экспертный анализ
Статья 1. Реформа РАН: проект Минобрнауки
Теория реформ обычно предполагает, что проектировщик стремится увеличить общественное благосостояние с учетом существующих ограничений. На практике, однако, инициаторы реформ нередко исходят из неверных предпосылок и преследуют политические и/или своекорыстные цели. В настоящей работе анализируется пример подобной инициативы - проект реформы РАН, предложенный Минобрнауки в июне 2013 г
Ключевые слова: проектирование реформ, издержки реформ, гражданское общество, фундаментальные исследования, догоняющее развитие, наука и власть.
The theory of reforms usually assumes that a designer aims to increase public welfare under existing constraints. In practice, however, initiators of reforms quite often proceed from false premises, and pursue political and-or self-interested goals. In this paper, we analyze an example of such an initiative - the project of reform of the Russian Academy of Science, offered by The Ministry of Education and Science in June 2013.
Keywords: reform design, costs of reform, civil society, fundamental research, catching up development, science and authorities.
Для исследователя реформ анализ проекта реформирования Российской академии наук, представленного в Государственную думу правительством 28 июня 2013 г., представляет особый интерес как "чистый" случай нарушения всех провозглашаемых теорией принципов проведения институциональных преобразований. Этот случай особенно важен как демонстрация острой необходимости реформировать российскую систему подготовки и осуществления реформ - тезис, который я пытаюсь отстаивать в течение многих лет [Полтерович, 2005; 2007]. Одна из главных функций такой системы - минимизировать вероятность принятия законов, преследующих сиюминутные политические цели или узкогрупповые интересы вопреки интересам большинства и/или в ущерб долгосрочным задачам экономического развития страны.
Приведенный ниже анализ законопроекта № 305828-6 о реформировании РАН и рассмотрение сопутствовавших ему обстоятельств направлены на выявление таких интересов и целей. Более точно, я попытаюсь ответить на вопрос о том, какими мотивами руководствовались российские власти, внося в Думу проект данного закона.
Полтерович Виктор Меерович — академик РАН, заведующий лабораторией Центрального экономико-математического института РАН, президент Новой экономической ассоциации.
Имеется и еще одно - внутреннее для теории реформ - основание для изучения рассматриваемого эпизода. Теория провозглашает необходимость учитывать при разработке проектов реформ все виды ограничений, включая политические. До сих пор, однако, анализ политических ограничений, если и проводился, то исключительно историками, не соотносивших его с задачами проектирования реформ. Приводимые здесь результаты демонстрируют пример того, как и почему эти ограничения, если не позаботиться об их смягчении, могут оказаться решающими при выборе путей реформирования.
Поскольку официально провозглашаемый мотив Минобрнауки - неэффективность РАН, я прежде всего пытаюсь выяснить, во-первых, представили ли российские власти убедительные доказательства неэффективности РАН и, во-вторых, приведет ли к повышению эффективности предлагаемая ими реформа. Поскольку, забегая вперед скажу, что ответ на оба вопроса оказался отрицательным, пришлось искать другие мотивы. Будет показано, что вопреки распространенному мнению они связаны не только и не столько с имуществом РАН, сколько с политической задачей ослабления сообщества исследователей как потенциальных оппонентов власти. Этот мотив сопрягается с еще одной - глубинной - причиной рассматриваемых событий: неверном понимании роли РАН в процессе догоняющего развития, ошибке, распространенной не только во властных структурах, но и среди значительной части ученых. Соответствующий анализ является отправной точкой для рассмотрения альтернативного проекта реформирования РАН, контуры которого будут намечены во второй статье.
Исследуя мотивы, которыми руководствовалось Минобрнауки, естественно поставить вопрос о том, на какие общественные силы оно опиралось при подготовке своего проекта. Рассмотрение выявляет ситуацию, которая может показаться парадоксальной, правда, лишь на первый взгляд. Наряду с массой сторонников "вертикали власти" обнаруживаются еще две группы сторонников "реформы по Ливанову": те, кто поддерживали и проводили шоковую терапию 1990-х гг. (их влияние на власть до сих пор значительно), и новые радикалы, наивно полагающие, что наилучшее решение - прямолинейное внедрение той или иной западной модели управления наукой. Парадокс (неоднократно, впрочем, повторявшийся в истории) состоит в том, что, как показали события, непосредственно предшествовавшие внесению законопроекта, подобное сотрудничество отнюдь не гарантирует защищенности от преследований со стороны власти. Стремление разобщить научное сообщество, поставить его под контроль бюрократии - прямое продолжение политики по отношению к НКО.
Должен отметить, что многие приведенные ниже аргументы высказывались в интенсивной полемике по поводу закона, развернувшейся в Интернете в июле 2013 г. Я постараюсь использовать эти аргументы так, чтобы, ответив на поставленные вопросы, получить достаточно цельное объяснение происшедших (и еще происходящих) событий1.
Краткая история реформы РАН
С тех пор, как в марте 2004 г. министром образования и науки был назначен А. Фурсенко, реформа РАН стала постоянным предметом переговоров и конфронтации между министерством и РАН. Министерство стремилось ограничить независимость Академии, сократив сферу ее возможностей и влияния. В первом же проекте реформ «министерство образования заявляло о сокращении финансируемых государством госучреждений до 200 ("технически оснащенных, эффективных научных центров"),
1 Пользуюсь случаем поблагодарить А. Рубинштейна за многочисленные обсуждения вопросов, рассматриваемых в статье. Я признателен Ю. Бокареву, А. Паршину, А. Привалову и С. Смоляку за ценные комментарии к рукописи. Разумеется, только я ответственен за ее содержание.
а остальным порекомендовало менять форму собственности и систему финансирования (например, перейти на контракты с бизнесом, заказывающим научные разработки конкретному учреждению)» [Таратута, 2004]. Предложения министерства были в основном отвергнуты. Но уже через два года оно выдвинуло существенно более радикальный проект.
Газета "Коммерсантъ" писала: «Как стало известно Ъ, в правительстве готовится проект ликвидации Российской академии наук как монополиста научной отрасли. Академия может быть преобразована в общественную организацию "Клуб ученых", лишенную права на управление имуществом и финансами... Полномочия учредителя научных институтов, согласно реформе, должны перейти к новому государственному органу - Федеральному агентству по фундаментальным исследованиям. Судьба же научных институтов, согласно проекту, будет определяться исходя из рода их деятельности. Часть из них останется на госдовольствии (приоритет будет отдан фундаментальным исследованиям), остальные могут быть интегрированы с университетами или бизнес-структурами, заинтересованными в научных хоздоговорах с прикладными НИИ» [Таратута, 2006]. Как видим, основные положения проекта 2013 г. были выдвинуты уже в 2006 г.
Заслуживает особого внимания еще одна выдержка из той же статьи: «В аналитической записке о деятельности РАН, поступившей в Минобрнауки, которая оказалась в распоряжении Ъ, академия названа "квазиведомством" и "обособленной от проблем общества политизированной распределительной корпорацией, которая заботится не об исследованиях, а о комфортном существовании"» [Таратута, 2006].
Проект вызвал возмущение научной общественности (см., например, [Соболев]). В результате очередного административного сражения РАН удалось предотвратить превращение ее в "клуб"2, пожертвовав, однако, двумя важнейшими элементами независимости. Теперь президент РАН подлежал утверждению Президентом РФ, а устав РАН - правительством. В очередной публикации "Коммерсанта" содержался намек на условия достигнутого компромисса: "Правительство РФ утвердило новый устав Российской академии наук (РАН). Академия получит беспрецедентную автономию, став полноправным субъектом бюджетного планирования. Воспользоваться новыми полномочиями должен новый президент академии, выборы которого запланированы на май 2008 года. По информации Ъ, накануне голосования в РАН состоится внеочередное присвоение академических званий, а это даст возможность баллотироваться на пост президента нынешнему и.о. вице-президента РАН, директору Курчатовского института Михаилу Ковальчуку, которого относят к близкому окружению президента РФ Владимира Путина" [Таратута, 2007б] (см. также [Профсоюз РАН. 2010]).
Казалось, наступила разрядка. Этот вывод подтверждала и отставка заместителя министра образования и науки Д. Ливанова еще за 10 месяцев до утверждения устава. "Коммерсантъ" сообщил об этом в статье под ироническим названием "Академики реформировали Минобрнауки". В ней роль замминистра описывалась так: "Полномочия Дмитрия Ливанова, с 2004 года занимавшего пост директора департамента научно-технической и инновационной политики Минобрнауки, а с 2005 года статс-секретаря ведомства, всегда были шире должностных. По сути, он выполнял функции спикера Минобрнауки в наиболее скандальных переговорах по реформе отрасли. Одной из сфер ответственности господина Ливанова, к примеру, была реформа Академии наук, которая, по планам министерства, должна была изменить правила управления
2 В частности, в "Законе о науке и научно-технической политике" осталась ключевая формулировка: "Российская академия наук, отраслевые академии. являются государственными академиями наук - некоммерческими организациями, которые наделяются правом управления своей деятельностью, правом владения, пользования и распоряжения передаваемым им имуществом, находящимся в федеральной собственности. в том числе правом н
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.