УДК 327.56
РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ БАРАКЕ ОБАМЕ
© 2011 г. С.М. Самуйлов*
Институт США и Канады РАН. Москва
В статье анализируется реформирование системы национальной безопасности США, осуществлённое администрацией президента Б. Обамы. Отмечается, что рекомендации «мозговых центров» в этой области были реализованы лишь частично. Основной вывод автора: проведённое реформирование вряд ли приведёт к качественному повышению эффективности внешней политики США.
Ключевые слова: Совет национальной безопасности, Госдепартамент, Совет внутренней безопасности, «мозговые центры».
Главная структура во внешнеполитическом механизме США - Совет национальной безопасности (СНБ) - надведомственный координационно-консультативный форум при президенте, на котором рассматриваются наиболее стратегически значимые проблемы обеспечения безопасности страны. Важнейшим признаком американской системы обеспечения национальной безопасности является четырёхуровневая организация процесса выработки сложного межведомственного компромиссного решения по конкретной внешнеполитической проблеме. Её управленческий смысл заключается в выработке проекта решения по возможности на наиболее низком иерархическом уровне. Этим занимаются межведомственные рабочие группы (в 1990-е годы, при администрации Дж. Буша-мл., они стали называться «комитетами по координации политики»). Если им не удаётся разработать проект решения по конкретной проблеме, вопрос передаётся на рассмотрение Комитета заместителей. Если и они не приходят к единому мнению, вопрос передаётся в Комитет руководителей. И, наконец, если и они не добиваются успеха, обсуждение вопроса происходит на заседании СНБ, и президент в качестве верховного арбитра принимает окончательное решение.
Своё зрелое состояние СНБ и его аппарат обрели после нескольких десятилетий бюрократического противоборства, в первую очередь с Государствен-
* САМУЙЛОВ Сергей Михайлович - доктор исторических наук, руководитель Центра исследований внешнеполитического механизма США ИСКРАН.
E-mail: fpcenter@rumbler.ru
Статья подготовлена в рамках Аналитической ведомственной программы «Развитие научного потенциала высшей школы». Проект № 2.1.3/7428 «Проблемы международной безопасности в многополярном мире».
ным департаментом и многотысячным корпусом профессиональных дипломатов Заграничной службы.
Особо острые формы эта борьба приобрела в 1970-е годы, когда аппарат СНБ и его руководители в лице таких авторитетных и сильных личностей, как Генри Киссинджер и Збигнев Бжезинский, присваивали себе функции исполнительных внешнеполитических министерств, засекречивали свою деятельность и игнорировали Конгресс, т.е. законодательную власть при её попытках сохранить контроль над внешней политикой [6; 3, с. 13-97].
К началу 1990-х годов после ряда острых внутриполитических столкновений между СНБ и Госдепартаментом, в которые вмешивался Конгресс, между ними выработалась своеобразная формула «разделения труда». В её рамках ведущая роль во внешнеполитическом механизме отводится дипломатическому ведомству, что соответствует закону, а Совет национальной безопасности и его система занимаются консультативно-координационной деятельностью без выполнения исполнительных функций и находятся на втором плане [3].
В администрациях Клинтона и Буша в целом не наблюдалось острых, конфликтных столкновений между помощником по национальной безопасности и аппаратом СНБ, с одной стороны, и госсекретарём и Госдепартаментом - с другой. И это подтверждает устойчивость сложившейся системы обеспечения национальной безопасности. Президент Б. Обама сохранил главные устоявшиеся принципы и особенности организации этой системы, включая её четырёхуровневую структуру и соответствующие межведомственные комитеты, более или менее определённый состав СНБ, согласовательные (консенсусные) методы выработки и принятия решений. В то же время, по меркам последних двух десятилетий, он осуществил довольно решительные реформы в направлении объединения Совета национальной безопасности и Совета внутренней безопасности (СВБ) (Homeland Security Council).
Совет внутренней безопасности: функции, организация, деятельность
К моменту прихода к власти демократической администрации Барака Обамы в начале 2009 г. ряд американских влиятельных «мозговых центров» высказался за слияние в единое целое СНБ и СВБ.
Создание Совета внутренней безопасности было одной из контрмер по реагированию на террористические атаки 11 сентября 2001 г. В соответствии с исполнительным указом президента № 13228 СВБ был учреждён в рамках надведомственного президентского аппарата (Исполнительного управления президента) в качестве механизма по выработке политики в сфере обеспечения внутренней безопасности и координации деятельности министерств и ведомств федерального правительства по осуществлению этой политики.
Согласно закону СВБ должен: «(1) определять цели, обязательства и риски Соединённых Штатов, связанные с обеспечением внутренней безопасности, и формулировать конечные рекомендации президенту; (2) наблюдать и контролировать осуществление федеральным правительством политики в сфере внутренней безопасности и (3) осуществлять другие функции, выполнения которых может потребовать президент» [21, p. 76].
СВБ был организован по образу и подобию СНБ. Он также имел четырёхуровневую систему выработки решений, соответствующие межведомственные комитеты и свой аппарат, насчитывавший к концу 2007 г. порядка 40 экспертов. Они, подобно сотрудникам аппарата СНБ, были направлены из различных федеральных ведомств: Секретной службы (личной охраны президента), ФБР, министерств обороны, внутренней безопасности, здравоохранения и людских ресурсов и других [7, р. 79].
При президенте Буше СВБ собирался обычно 2 раза в месяц. В его состав по закону вошли: президент; вице-президент; министр внутренней безопасности; помощник президента по внутренней безопасности и противодействию терроризму; министры финансов, обороны, юстиции, здравоохранения и людских ресурсов, транспорта; директора ФБР, Национальной разведки, Административно-бюджетного управления; руководитель аппарата Белого дома и руководитель аппарата вице-президента. Кроме того, на заседаниях СВБ часто присутствовали помощник президента по национальной безопасности, государственный секретарь и председатель КНШ [21, р. 51]. Также приглашались руководители тех внутриполитических федеральных министерств и ведомств, интересы которых затрагивали обсуждавшиеся проблемы.
Нетрудно заметить, что составы членов СНБ и СВБ в немалой степени совпадали (11 должностных лиц, включая постоянных членов, постоянных советников и наиболее часто приглашаемых). Также довольно быстро выяснилось, что имелись немалые сферы пересечения компетенции обоих органов. Кроме того, было официально признано, что внутренняя безопасность является одним из компонентов национальной безопасности.
В рамках системы СВБ также имеется Комитет руководителей федеральных ведомств, который при Буше собирался довольно редко, приблизительно один раз в месяц, поскольку основная тяжесть межведомственных согласований (подобно системе СНБ) легла на Комитет заместителей и подчинённые ему комитеты по координации политики, состоящие из помощников руководителей. Первый собирался при Буше не менее одного раза в неделю, а в критических ситуациях, например в связи с ураганом «Катрин» в 2005 г., заседал ежедневно.
Пересечение сфер компетенции СНБ и СВБ при Буше нередко приводило к организации совместных заседаний комитетов заместителей обоих органов. Приблизительно одна пятая часть всех заседаний СВБ была совместной.
Комитеты по координации политики также заседали приблизительно один раз в неделю. Основная работа по выработке предварительного межведомственного, компромиссного решения по конкретной проблеме осуществлялась как раз в рамках этих комитетов. Ряд их специализировался на следующих проблемах: биологическая защита, обеспечение безопасности границ и транспорта, обеспечение кибернетической безопасности и безопасности систем связи, защита важных частей инфраструктуры, обеспечение внутренней ядерной безопасности и других [21, р. 53-54].
Отличительной особенностью комитетов по координации политики в рамках СВБ в сравнении с аналогичными комитетами СНБ было то, что они исполняли свои функции по внутренней безопасности страны совместно с правительствами конкретных штатов и местными властями [7, р. 77].
Основная задача СВБ заключается в выработке политики по обеспечению безопасности на территории США. Но её решение зачастую может быть связано с анализом и формулированием рекомендаций по реализации внешнеполитических проблем. Среди них: политика в отношении Канады, Мексики и других, близко расположенных государств; безопасность международных авиационных рейсов; проверка выдачи виз иностранцам; проверка содержимого контейнеров, перевозимых на морских судах; обеспечение безопасности на сухопутных границах и другое [14, p. 33].
Аппарат СВБ был призван выполнять следующие основные функции:
во-первых, вырабатывать рекомендации президенту по проблемам, связанным с обеспечением внутренней безопасности;
во-вторых, обеспечивать межведомственную координацию при анализе и формулировании политики в сфере внутренней безопасности. Для реализации этой функции аппарат СВБ вступал во взаимодействие с аппаратом СНБ, с персоналом различных федеральных правительственных ведомств, в первую очередь с подразделениями МВБ;
в-третьих, осуществлять контроль за реализацией политики президента по обеспечению безопасности внутри страны [21, p. 57].
Между СНБ и СВБ и их аппаратами наблюдалось периодическое тесное взаимодействие.
Помощник президента по внутренней политике регулярно встречался с высокопоставленными советниками президента Дж. Буша, а также с руководящими чиновниками Министерства внутренней безопасности (МВБ), которое было создано по решению Конгресса. Совет же внутренней безопасности был учреждён, как уже упоминалось, указом президента в рамках Исполнительного управления президента. Как известно, это управление в силу
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.