ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2015, № 10, с. 27-33
В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РОЛЬ И МЕСТО ДЕТСКОГО ОМБУДСМАНА В СИСТЕМЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ И ИНТЕРЕСОВ РЕБЕНКА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ1
© 2015 г. Геннадий Николаевич Чеботарев2
Аннотация: в статье рассматривается правовой статус уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ. Исследуются основные модели учреждения и деятельности детского омбудсмана, формы взаимодействия уполномоченного с иными субъектами региональной системы защиты прав ребенка. Определяется место уполномоченного в системе разделения властей, обосновывается необходимость трансформации государственно-общественного статуса уполномоченного, наделения детского омбудсмана императивными властными полномочиями.
Annotation: the article deals with the legal status of the Ombudsman for Children in the regions of the Russian Federation. The author studies the basic models of the Ombudsman system - it's organizing and functioning, cooperating with other regional authorities for children's rights protection. The Ombudsman's position in the system of division ofpowers is discussed, and the author proves the necessity to reform the public status of the Ombudsman for children, to vest this authority with some imperative powers.
Ключевые слова: детский омбудсман; региональная система защиты прав ребенка; трансформация государственно-общественного статуса уполномоченного; правовой механизм взаимодействия субъектов детской правозащиты.
Key words: ombudsman for children; regional system of children's rights protection; reform of the ombudsman's public status; legal instruments for cooperation in the system of children's rights protection.
Одной из задач Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.3 является создание специализированной системы защиты прав детей, включая дальнейшее развитие института уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ.
В 2011 г. в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" была введена статья, предусматривающая в соответствии с Законом и иным нормативным правовым актом субъекта РФ возможность учреждения должности Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации4.
В настоящее время уполномоченные по правам ребенка действуют во всех субъектах РФ. Опыт
1 Статья подготовлена в рамках НИР по гранту РГНФ "Защита прав ребенка в русско-финской семье: международные стандарты, межкультурные различия, конституционно-правовое регулирование" №14-03-00524.
2 Президент ФГБОУ ВПО "Тюменский государственный университет", доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ (Е-шаП:сЬеЬо1агеу@и1шп.га).
3 Указ Президента РФ "Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года" от 9 октября 2007 г. // СПС "Консультан-тПлюс".
4 См.: Федеральный закон «О внесении изменений в Феде-
ральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в
Российской Федерации"» от 3 декабря 2011 г. // Там же.
работы детских омбудсманов свидетельствует о том, что институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации состоялся, "стал важным звеном в системе обеспечения прав и законных интересов детей, заняв в сложившейся сегодня системе государственных органов, содействующих соблюдению и защите прав детей, свою нишу, не подменяя деятельность других субъектов, но действуя в тесном контакте с ними"5.
Роль и место уполномоченного по правам ребенка в системе защиты прав ребенка во многом зависят от используемой модели учреждения и деятельности детских омбудсманов. В субъектах Федерации в зависимости от порядка учреждения Уполномоченного по правам ребенка существуют модели: 1) парламентская модель, при которой уполномоченный утверждается законодательным органом субъекта Федерации на основании специального закона и является самостоятельным, независимым органом; 2) детский омбудсман -назначается органом исполнительной власти субъекта Федерации и действует в его структуре, зачастую ему подотчетен; 3) Уполномоченный по правам ребенка назначается главой субъекта Фе-
5 Устинович Е.С., Фоломеева Н.В. Политико-правовые основы становления института детских омбудсманов в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 10. С. 20.
дерации и действует непосредственно в его аппарате; 4) омбудсман назначается Уполномоченным по правам человека в субъекте Российской Федерации и входит в структуру его аппарата6.
Практика учреждения института Уполномоченного по правам ребенка в зарубежных странах также свидетельствует о различиях форм и способов образования института уполномоченного.
В изданном ЮНИСЕФ дайджесте "Институт уполномоченных по правам ребенка" выделяются четыре основных способа образования института уполномоченного:
он учреждается специальным законом, принимаемым парламентом (Норвегия, Швеция, Исландия, Люксембург);
образовывается в соответствии с законодательством об охране прав ребенка, согласно которому функции омбудсмана непосредственно связаны с исполнением и контролем за исполнением соответствующего закона (Австрия, Новая Зеландия);
должность уполномоченного создается не на законодательной основе, а учреждается в рамках существующих государственных органов; такие омбудсманы состоят в штате государственного органа и подотчетны ему (Канада, Испания, Дания, Германия);
уполномоченный утверждается неправительственными организациями и работает под их эгидой (Финляндия, Израиль)7.
Несмотря на распространенное в литературе мнение о том, что парламентская модель и парламентский статус детского омбудсмана в большей степени соответствуют правовой природе Уполномоченного по правам ребенка, поскольку предполагают его независимость и неподотчетность8, некоторые авторы справедливо отмечают, что эффективная работа Уполномоченного по правам ребенка возможна и в том случае, если данная должность учреждена при главе субъекта Российской Федерации. В частности, приводится пример успешного функционирования Уполномоченного по правам ребенка при главе Республики Бурятия и на основании проанализированного
6 См. подробнее: Федорова О.В. Особенности правового статуса уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации (На примере некоторых субъектов Сибирского федерального округа" // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 5. С. 16 - 20.
7 См.: Институт уполномоченных по правам ребенка. ЮНИСЕФ, 1997. С. 4-6.
8 См., например: Автономов А.С. Уполномоченный по правам ребенка и система ювенальной юстиции в России // Вопросы ювенальной юстиции. 2011. № 1. С. 3, 4.
опыта делается вывод о том, что способ учреждения должности Уполномоченного по правам ребенка не всегда является определяющим результативность работы омбудсмана. "Главным условием эффективной работы уполномоченного, - отмечает автор, - является высокий уровень правовой культуры человека, занимающего данную должность, понимание значимости прав несовершеннолетних, желание реально защищать и обеспечивать права ребенка"9. В этой связи заслуживает внимания закрепление в законе Ямало-Ненецкого автономного округа таких требований к кандидату на должность уполномоченного, как возраст (не моложе 35 лет), высшее юридическое либо педагогическое образование, безупречная репутация, опыт работы в сфере защиты прав и законных интересов ребенка10.
В зарубежных странах также устанавливаются критерии для назначения на должность Уполномоченного по правам ребенка. В Финляндии, например, статус уполномоченного и критерии для назначения его на должность устанавливаются постановлением правительства11. Назначенный на должность Уполномоченного по правам ребенка в мае 2014 г. Т. Курттила является магистром административных наук и магистром богословия. Ранее он работал в качестве Государственного генерального секретаря Консультативного совета по делам молодежи, был исполнительным директором Ассоциации финских родителей. Практика назначения на должности уполномоченных по правам ребенка, обладающих юридическими знаниями, опытом работы с детьми, распространена и в других государствах.
При любой модели учреждения должности детского омбудсмана возможно успешно защищать права ребенка. А если еще рассмотреть условия функционирования детского правозащитника с позиции его эффективного взаимодействия с иными субъектами правозащиты детей, то вполне приемлема и модель учреждения должности детского омбудсмана Уполномоченным по правам человека. В этом случае удается избежать дублирования полномочий, несогласованности действий упол-
9 Федорова О.В. Указ. соч. С. 20.
10 См.: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "Об Уполномоченном по правам ребенка в Ямало-Ненецком автономном округе" от 18 апреля 2007 г. // СПС "Консуль-тантПлюс".
11 См.: Акт об Уполномоченном по правам ребенка (21.12.2004/1221) ЬаЫ 1ар81а81ауаИиШ:е1:ш1а 21.12.2004/1221. Принят 21 декабря 2004 г., вступил в силу 1 сентября 2005 г. Текст документа на финском языке воспроизведен в справочной правовой системе 'Тш1ех", доступной по адресу в сети Интернет: www.fin1ex.fi
номоченных. В соответствии с законами субъектов РФ об уполномоченных по правам человека в их компетенцию входит рассмотрение любых жалоб граждан на решение или действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Поэтому уполномоченный вправе принять к рассмотрению жалобу и на нарушение прав ребенка, что вполне может привести к параллелизму и дублированию в работе уполномоченных, если деятельность детского омбудсмана не обеспечивается единым аппаратом Уполномоченного по правам человека. При этом следует отметить, что при любой модели учреждения и деятельности детского правозащитника важно обеспечить партнерство и взаимодействие с Уполномоченным по правам человека. Впрочем, такое взаимодействие необходимо и с другими государственными органами, органами местного самоу
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.