научная статья по теме РОССИЙСКИЙ ЭЛЕКТОРАЛЬНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ Государство и право. Юридические науки

Текст научной статьи на тему «РОССИЙСКИЙ ЭЛЕКТОРАЛЬНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ»

ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2008, № 1, с. 23-29

ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО

РОССИЙСКИЙ ЭЛЕКТОРАЛЬНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ И ПРОБЛЕМЫ

РЕАЛИЗАЦИИ

© 2008 г. С. Д. Князев1

Конституционное закрепление федеративного устройства и республиканской формы правления в качестве неотъемлемых атрибутов российской государственности обусловливает в числе прочих необходимость адекватного сопряжения федерализма и выборов. В этой связи особый интерес представляет проблема электорального федерализма, который предполагает наряду с обеспечением единства принципиальных основ избирательной системы Российской Федерации наличие у субъектов Федерации существенных возможностей автономно (самостоятельно) решать на своей территории вопросы организации и проведения выборов. По крайней мере именно такой подход к соотношению федерализма и выборов на общегосударственном (национальном) и региональном уровнях публичной власти декларируется в целом ряде статей Конституции РФ, а также в решениях Конституционного Суда России.

С момента своего образования Конституционный Суд РФ неоднократно обращался к проблеме выборов и избирательного законодательства. Особое значение для уяснения юридической природы и конституционного смысла российского электорального федерализма имеют те его постановления и определения, в которых непосредственно затрагиваются общие вопросы организации государственной власти в субъектах Федерации, принципы построения избирательной системы Российской Федерации, а также различные аспекты подготовки и проведения выборов в органы государственной власти субъектов РФ.

Под этим углом зрения прежде всего обращает на себя внимание Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" от 17 апреля 1996 г. Для построения региональной системы органов государственной власти, а соответственно и для формирования параметров избирательной системы в субъектах РФ исключительно важное

1 Председатель избирательной комиссии Приморского края, заведующий кафедрой государственного и административного права Дальневосточного государственного университета, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

значение имеет содержащееся в данном Постановлении указание на то, что Конституция России не содержит ни исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах РФ, ни ограничения этого перечня лишь высшими органами государственной власти. Как следствие, субъекты РФ в рамках оформления (закрепления) своего конституционно-правового статуса вправе в текстах своих конституций (уставов) предусмотреть создание органов государственной власти не только на региональном уровне, но и в отдельных городах и районах. При этом формируемые на уровне городов и районов государственные органы как по статусу и конкретным полномочиям, так и по характеру образования, функционирования и взаимодействия с вышестоящими органами власти должны соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации, на которых строится организация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему

органов государственной власти2.

Говоря о признании Конституционным Судом РФ базирующейся на положениях Конституции России электоральной самостоятельности субъектов Федерации, следует упомянуть и о принятом им Постановлении от 29 ноября 2004 г. по делу о проверке конституционности абзаца 1 п. 4 ст. 64 Закона Ленинградской области "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и его должностных лиц в Ленинградской области" в связи с жалобой граждан В.И. Гнездилова и С.В. Пашигорова. По мнению заявителей, избирательное законодательство Ленинградской области не должно устанавливать особого порядка признания муниципальных выборов состоявшимися, так как это противоречит Конституции России и означает нелегитимное вторжение области в предметы ведения Российской Федерации. Однако Конституционный Суд не согласился с ними, указав на то, что федеральное избирательное законодательство не устанав-

2 См.: Собрание законодательства РФ. 1997. < 5. Ст. 708.

ливает правил определения победителя на муниципальных выборах. Закрепление порядка признания кандидата избранным на выборную должность в органах местного самоуправления не относится к основным гарантиям избирательных прав российских граждан и вследствие этого не является исключительной прерогативой федерального законодателя. Исходя из федеративных начал избирательной системы Российской Федерации, субъекты Федерации вправе сами решать вопрос о правилах признания муниципальных выборов состоявшимися при условии, что такие правила не противоречат конституционному принципу равенства при реализации гражданами своих

избирательных прав .

Приведенные примеры наглядно свидетельствуют о том, что Конституционный Суд РФ последовательно отстаивает позицию, согласно которой организация и проведение выборов, включая и вопросы правового регулирования избирательных отношений, одновременно находятся в ведении и Российской Федерации, и образующих ее субъектов. Вкупе с прямыми установками Конституции России о федеративных началах организации государственной власти все это, казалось бы, означает, что у отечественной избирательной системы одним из фундаментальных принципов своего построения и функционирования является именно электоральный федерализм.

Вместе с тем предпринимаемые в последнее время усилия по укреплению вертикали государственной власти и складывающаяся в стране электорально - правовая практика свидетельствуют, что адекватное сочетание федерализма и выборов испытывает значительные затруднения, следствием которых является очевидное усиление федерального центра в ущерб самостоятельности регионов в сфере избирательных отношений. Для того чтобы убедиться в этом, достаточно проследить, каким образом учитываются интересы Федерации и ее субъектов при решении имеющих ключевое значение вопросов о видах выборов и их допустимости на различных уровнях публичной власти, об избирательном законодательстве и его структуре, об избирательных системах и особенностях их применения на федеральных, региональных и муниципальных выборах, а также о системе избирательных комиссий, обеспечивающих организацию и проведение выборов.

Затрагивая вопрос о видах выборов и их допустимости применительно к различным уровням публичной власти, нельзя не отметить, что и Конституция России (ст. 11), и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п. 9 ст. 2), на первый взгляд, до-

3 См.: Собрание законодательства РФ. 2004. < 49. Ст. 4948.

пускают использование института выборов при формировании неограниченного круга органов и должностных лиц публичной власти на всех ее уровнях (федеральном, региональном, муниципальном). Невозможно найти в них и прямого запрета на использование выборов по отношению к каким-либо субъектам государственной или муниципальной власти. Однако если обратиться к иным законодательным актам, то в них без труда можно обнаружить прямое ограничение самостоятельности субъектов РФ в выборе тех или иных способов формирования собственных органов государственной власти. Так, в ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" прямо предусмотрено, что замещение должности руководителя субъекта РФ осуществляется посредством наделения его соответствующими полномочиями по представлению Президента России.

В соответствии с действующим порядком замещения должности губернатора (главы администрации) региона и в результате сложившейся по смыслу Закона практики Президент РФ предлагает законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Федерации только одну кандидатуру, что лишает региональные парламенты возможности реального выбора главы исполнительной власти. Более того, в случае двукратного отклонения предложенной кандидатуры Президент России имеет право распустить законодательный орган субъекта Федерации и назначить исполняющего обязанности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Одновременно Президент получил также право своим единоличным решением отстранять высших должностных лиц субъектов РФ от занимаемой должности в связи с утратой доверия. Все эти нововведения вызвали достаточно широкий резонанс и неоднозначную оценку, а значительная часть юристов оценила их как не соответствующую Конституции РФ попытку демонтажа федеративных основ российской государственности в электоральной сфере4. Думается, однако, что подобные высказывания не лишены преувеличения и чрезмерной категоричности.

Если обратиться к зарубежному опыту, то на самом деле можно обнаружить, что в современном мире нет федераций, где для замещения должности губернатора (главы субъекта Федерации) применялся бы такой же способ, который предусмотрен действующим российским законо-

4 См.: Иванченко A.B., Любарев А.Е. Российские выборы от

перестройки до суверенной демократии. М., 2006. С. 192195.

дательством. Вместе с тем это вовсе не означает, что прямые выборы населением являются единственно возможной формой законного занятия губернаторской должности.

Выборы служат далеко не универсальным и абсолютно не преобладающим способом формирования региональной исполнительной власти в субъектах федерации. В большей степени они характерны для США и ряда латиноамериканских федераций (Аргентина, Бразилия, Мексика), где губернаторы действительно избираются гражданами путем прямых выборов, проводимых по мажоритарной системе. Что же касается основной массы федеративных государств, то в них для решения вопроса о замещении должности главы исполнительной власти субъекта федерации испо

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.

Показать целиком