ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2012, № 5, с. 27-35
ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О СЕВЕРНЫХ НАРОДАХ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ
© 2012 г. Владимир Алексеевич Кряжков1
Краткая аннотация: в статье анализируются особенности формирования российского законодательства о коренных малочисленных народах Севера и практика его применения за последние 20 лет. Выделяются этапы развития данного законодательства, его современное состояние, а также формулируются предложения по совершенствованию "аборигенного" законодательства и соответствующей правоприменительной практики.
Annotation: this article analyzes the peculiarities of Russian legislation on indigenous peoples of North and its application in practice over the past 20 years. Stand development stages of this legislation and its current status, and formulate proposals for improving the "natives" of legislation and enforcement.
Ключевые слова: российское законодательство, коренные малочисленные народы Севера, совершенствование "аборигенного" законодательства и правоприменительной практики.
Key words: Russian legislation, indigenous peoples of North, improving "aboriginal" national legislation and law enforcement practices.
1. В Российской Федерации в течение уже более 20 лет формируется законодательство о коренных малочисленных народах Севера как специфический многоотраслевой сегмент российского законодательства. В силу федеративного устройства России и соответствующих положений ее Конституции (ст. 71, 72, 76) данное законодательство является двухуровневым, т.е. состоит из двух блоков законов и нормативных правовых актов - федеральных и региональных. При этом в рассматриваемой сфере федеральное правовое регулирование первично и приоритетно (ввиду того что предмет данного регулирования прежде всего составляют права и свободы человека и гражданина, установление которых отнесено к ведению Российской Федерации), а региональное - дополняющее, конкретизирующее, правозащитное (его необходимость и направленность предопределяются отнесением вопросов защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов).
1 Профессор кафедры конституционного и муниципального права НИУ - ВШЭ, доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ (E-mail: Vladimir-Kryazhkov@yandex.ru).
Наличие законодательства о коренных малочисленных народах Севера представляет собой официальное признание государством особого правового статуса данных народов. Подобное не только обеспечивает сохранение их самобытной культуры, но и способствует лучшей адаптации этих этносов к современным социальным усло-виям2.
2. В ходе формирования "аборигенного" законодательства четко выделяются три разных по интенсивности и правовому содержанию этапа3.
Первый этап (начало 90-х годов и до принятия Конституции РФ 1993 г.) - это период, когда Российская Федерация становится самостоятельным государством и проблемы коренных малочисленных народов Севера получают новое разрешение в праве. Им гарантируются права на пользование
2 См.: Попков Ю.В. Коренные малочисленные народы Севера в глобальном и региональном контексте // Журнал ЭКО. 2011. № 9. С.76.
3 О некоторых характеристиках данного законодательства см.: Королев С.Н. Проблемы законодательства о коренных малочисленных народах Севера // Гос. и право. 1996. № 7. С. 20-23; Харючи С.Н. Коренные малочисленные народы: проблемы законодательства. Томск, 2004; Андриченко Л.В. Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации. М., 2005. С. 257-380; Кряжков В.А. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. М., 2010. С. 71-107.
землей и традиционную хозяйственную деятельность (ст. 4, 14, 51, 89, 90, 94 Земельного кодекса РСФСР 1991 г4.), на родной язык (Закон РФ "О языках народов РСФСР" от 25 октября 1991 г.5), обеспечивается протекционизм государства в отношении их культуры (ст. 22 Основ законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г6.), допускается организация местного самоуправления с учетом национально-этнических особенностей населения, а значит, и народов Севера (ст. 1, 3 Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" от 6 июля 1991 г.7), предусматривается, что при пользовании недрами в местах проживания малочисленных народов часть платежей, поступающих в бюджеты субъектов РФ, используется для социального и экономического развития данных народов (ст. 42 Закона РФ "О недрах" от 21 февраля 1992 г.8).
Указом Президента РФ "О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера" от 22 апреля 1992 г.9 ставилась задача определить территории традиционного природопользования как неотъемлемое достояние малочисленных народов Севера, передать бесплатно их общинам и семьям пастбища, охотничьи, рыболовные и другие угодья в пожизненное наследуемое владение или аренду.
На основе федеральных установлений начинает складываться региональное законодательство о защите прав малочисленных народов Севера. Бесспорным лидером в данном отношении стал Ханты-Мансийский автономный округ, где 5 февраля 1992 г. было принято не имеющее аналогов в стране Положение о статусе родовых угодий10 -особых территорий, которые выделялись представителям коренных народов в местах их исконного проживания и хозяйствования в бесплатное пожизненное наследуемое владение для традиционного природопользования.
4 См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768.
5 См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1740.
6 См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 46. Ст. 2615.
7 См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
8 См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 16. Ст. 834.
9 См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 7. Ст. 356.
10 См.: Статус малочисленных народов России (Право-
вые акты и документы) / Сост. В. А. Кряжков. М., 1994.
С. 310-321.
Если характеризовать в целом первый этап законотворчества в рассматриваемой сфере, то необходимо отметить, что оно:
осуществлялось на фоне высокой общественно-политической активности коренных малочисленных народов, их объединений и депутатов из числа данных народов, отстаивавших аборигенные права и интересы в федеральных и региональных представительных органах государственной власти;
не имело надлежащих основ в действующей Конституции (специальный статус коренных малочисленных народов подразумевался лишь опосредованно - через закрепление защиты их исконной среды обитания и традиционного образа жизни как предмета совместного ведения федеральных и региональных органов государственной власти), но было ориентировано на международно-правовые стандарты прав коренных народов, сопрягалось с попытками ратифицировать Конвенцию МОТ "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах" (этот вопрос по инициативе депутата А.В. Кривошапкина даже включался 13 февраля 1992 г. в повестку четвертой сессии Верховного Совета РФ11);
отличалось интенсивностью и охватом наиболее существенных отношений с участием коренных малочисленных народов, но не имело необходимых глубины и всесторонности. При этом, однако, складывающееся правовое регулирование вселяло оптимизм и обрисовывало законодательные перспективы.
Второй этап (1993-2001 гг.) связан прежде всего с принятием новой Конституции РФ, в которой Российское государство с полной определенностью взяло на себя обязательства гарантировать права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст. 69)12. Это создавало предпосылки для правового регулирования, обеспечивающего решение
11 См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 11. Ст. 533.
12 Данное положение, отметим, логично дополняет установления Конституции о России как части мирового сообщества (преамбула, ст. 79), включении в ее правовую систему общепризнанных принципов и норм международного права (ч. 4 ст. 15), признании и гарантировании прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1 ст. 17), об обязательствах не отрицать и не умалять другие кроме основных прав и свобод общепризнанные права и свободы человека и гражданина (ч. 1 ст. 55).
названной задачи. Соответствующие положения, касающиеся различных сторон жизнедеятельно с-ти малочисленных народов (землепользования, традиционного природопользования, участия в публичных делах, языка, культуры, образования и др.), получили закрепление в ряде отраслевых федеральных и региональных законов13. В эти годы были также приняты специализированные законы, в которых малочисленные народы и лица, относящиеся к ним, являлись уже не вспомогательными, а профильными субъектами отношений. К числу данных законов в первую очередь следует отнести Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" от 30 апреля 1999 г.14 Он "скрепил" правовые основы статуса малочисленных народов, стимулировал появление иных специализированных федеральных законов - о территориях традиционного природопользования15 и общинах малочисленных народов16.
К достижениям рассматриваемого периода необходимо отнести предпринимаемые государством шаги к подписанию Европейской хартии о региональных языках и языках меньшинств17 и ратификацию Российской Федерацией Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств18. Указанная Конвенция, став согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 15) частью российской правовой системы, несомненно, усилила гарантии правового статуса коренных малочисленных народов Севера.
Можно утверждать, что на данном этапе в соответствии с Конституцией Р
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.