МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ, 2015, № б, с. 71-81
-- ЕВРОПА: НОВЫЕ РЕАЛИИ =
"РЫБНЫЕ ВОЙНЫ" С УЧАСТИЕМ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА*
© 2015 г. Д. Руденкова
Общая рыболовная политика Европейского союза включает в себя четыре магистральных направления, в том числе регулирование торговли рыбной продукцией и рынков сбыта. В настоящей статье для анализа новых инструментов и механизмов, введенных в действие после недавней реформы рыболовной политики, использована концепция многоуровнего управления. Рассмотрение торговых споров между ЕС и третьими странами в данной сфере дает основание судить о некоторых закономерностях в поведении ЕС как актора глобального хозяйственного управления.
Ключевые слова: Европейский союз, общая рыболовная политика, региональные организации по управлению рыболовством, "рыбные войны", ВТО.
Статья поступила в редакцию 17.11.2014.
Страны - участницы ЕС весьма чувствительны в вопросах, связанных с ловлей рыбы, распределением квот и рынками сбыта. Будучи крупнейшим в мире импортером продуктов рыболовства, ЕС вынужден постоянно лавировать между интересами рыбаков стран-участниц, ратующих за принятие протекционистских мер, и необходимостью обеспечить дешевый импорт рыбы для перерабатывающей индустрии. Свести к постоянному общему знаменателю разнонаправленные интересы стейк-холдеров рыбной отрасли ЕС невозможно, что провоцирует международные "рыбные войны".
Статья состоит из трех частей. Первая часть посвящена институциональному анализу общей рыболовной политики ЕС. Во второй части рассмотрены принципы глобального управления в сфере рыболовства и механизмы работы региональных организаций по управлению рыболовством - РОУР {Regional Fisheries Management Organisations), в которых Евросоюз играет активную роль. В третьей части приведены два примера "рыбных войн": за снижение таможенных пошлин на импорт в ЕС консервированного тунца и за перераспределение национальных квот на вылов скандинавско-атлантической сельди. Это дает более наглядную картину процесса урегулирования торговых споров в сфере рыболовства между ЕС и третьими странами во Всемирной торговой
РУДЕНКОВА Дарья Эдуардовна, аспирантка, младший научный сотрудник ИМЭМО РАН, РФ, 117997 Москва, ул. Профсоюзная, 23 (rudenkova.daria@gmail.com).
* Публикация подготовлена в рамках гранта РГНФ № 14-07-00046.
организации (ВТО) и позволяет судить о том, насколько успешен может быть ЕС в отстаивании своих интересов в глобальном управлении.
ОБЩАЯ РЫБОЛОВНАЯ ПОЛИТИКА ЕС И ЕЕ РЕФОРМИРОВАНИЕ
В рамках Европейского экономического сообщества рыболовная политика была отнесена к общей хозяйственной деятельности в 1970 г. С момента своего возникновения и по сей день она неоднократно претерпевала изменения. Первоначально речь шла о мерах по сохранению традиционного рыболовства и по урегулированию конфликтов между странами интеграционного объединения в области рыбной ловли. Сегодня общая рыболовная политика находится в ведении Генерального директора по морским делам и вопросам рыболовства Европейской комиссии (ЕК), деятельность которого до ноября 2014 г. курировала еврокомиссар Мария Даманаки. Приоритетом является соблюдение баланса между желанием рыбаков вылавливать больше рыбы и необходимостью сохранять природные ресурсы [1, р. 354]. Всем рыбопромысловым предприятиям предоставлен равный доступ и равные возможности для ловли рыбы в исключительной экономической зоне (ИЭЗ) ЕС. С 80-х годов ХХ в. сформировались четыре магистральных направления в рамках рыболовной политики: контроль над рыбными ресурсами, международное взаимодействие, регулирование рынков сбыта и финансирование. С 1995 г. ЕС вводит систему сезонных разрешений на вылов рыбы в зависимости от вида и с учетом научных данных - с тем, чтобы свести к минимуму нанесение вреда отлавли-
ваемым популяциям. Однако этих мер оказалось недостаточно для того, чтобы избежать экологических проблем, поэтому в 2002 г. было принято новое регулирование, впервые устанавливающее максимальный устойчивый вылов (МУВ)1.
В 2009 г. ЕК развернула дискуссию о важности внедрения более эффективных методов управления общей рыболовной политикой. Необходимость новых решительных шагов была обусловлена рядом серьезных вызовов, с которыми столкнулись государства-члены. На первом месте оказался вопрос о чрезмерном вылове рыбы. На тот момент около 75% рыбных популяций в ЕС были объектом чрезмерной промысловой добычи, в то время как аналогичный показатель в масштабах мирового рыбного промысла составлял не более 25%. Поэтому среди основных задач рыболовной политики - обеспечение ресурсосберегающего природопользования в долгосрочной перспективе, равно как и поддержание баланса между экологическими, экономическими и социальными аспектами рыболовства. Для выполнения этих задач было принято решение об установлении и четком соблюдении ограничений на вылов рыбы в период с 2015 по 2020 г.
Чрезмерный улов влечет за собой пагубную и нежелательную практику выброса лишней ры-бы2, что связано с избыточной производственной мощностью европейских рыболовецких судов. До 2014 г. общая рыболовная политика регулировалась в ЕС централизованно. Поэтому решение указанных проблем обрекало европейские власти на чрезмерную регламентацию или "ручное управление", в чем неоднократно обвиняли ЕК. Сохранение такого подхода привело бы к сокращению к 2022 г. жизнеспособных популяций до восьми из нынешних 136. В перспективе это грозило бы упадком европейской рыбной отрасли, сокращением рабочих мест в смежных отраслях, связанных с переработкой и транспортировкой
1 Согласно ст. 119 Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву, максимальный устойчивый вылов (МУВ) является мерой по сохранению живых ресурсов открытого моря и устанавливается "с учетом соответствующих экологических и экономических факторов, включая особые потребности развивающихся государств, и с учетом методов ведения рыбного промысла, взаимозависимости запасов, а также любых общерекомендованных международных минимальных стандартов, будь то субрегиональные, региональные или всемирные".
2 Выброс рыбы - возвращение нежелательного улова рыбы (живой или мертвой) в море либо по причине отсутствия квот на попавшуюся в сети рыбу, либо по причине ее раннего возраста, который, согласно правилам сертификации, не предполагает вылова.
рыбы, и особенно сильно ударило бы по экономике приморских регионов.
Принимая во внимание все вышеперечисленное, в июле 2011 г. М. Даманаки представила на рассмотрение профильного комитета Европейского парламента предложение о новой реформе [2]. В основу предложенной стратегии, рассчитанной до конца 2020 г., легли три базовых принципа: экологическая рациональность, эффективность, согласованность. Каждый из них подразумевал ряд последовательных шагов, среди которых были такие нововведения, как полный отказ от практики выброса рыбы, передача управленческих функций на уровень регионов и государств-членов (реализация принципа децентрализации и субсидиарности в наднациональном управлении) и, самое интересное, введение торговли квотами на вылов рыбы на уровне одной страны. Таким образом, реформа направлена на децентрализацию европейского управления рыболовной отраслью, что согласуется с концепцией многоуровнего европейского управления.
Изначально понятие "многоуровневое управление" использовалось применительно к региональной политике Евросоюза [3]. Этот термин был введен Г. Марксом в 1992 г. для анализа субнационального уровня управления в структурной политике интеграционного объединения. Всего выделяют минимум три уровня мобилизации: наднациональный, национальный и субнациональный [1]. С самого начала особенностью рыболовной политики было принятие совместных решений акторами различного уровня, что является неотъемлемой чертой многоуровнего управления [4, с. 170].
Общая рыболовная политика ЕС сегодня - это многомерное взаимодействие между ЕС, государствами-членами и третьими странами. Механизмы контроля над рыбными ресурсами призваны обеспечить рациональное природопользование и поддержание рынков сбыта с тем, чтобы рыбный промысел оставался экономически выгодным. Главная задача на этом направлении - обеспечение до 2020 г. МУВ для всех промысловых видов рыб. ЕС также ставит своей целью полный отказ от практики выброса рыбы и переход к обязательной выгрузке всего улова в порту для дальнейшего подсчета и квотирования. Наконец, флагманский проект, который ЕК активно продвигает, - создание региональных консультативных советов (РКС), к участию в которых привлекаются как государства-члены, так и представители групп интересов. Работа РКС - это пример многоуровнего управления "в действии". Советы были созданы
в 2002 г. для повышения уровня участия стейк-холдеров3 и их большей вовлеченности в процесс принятия решений. На сегодняшний день функционирует семь таких советов (они формируются по территориальному принципу). Участие в работе РКС является первым шагом для малого и среднего бизнеса на пути к отстаиванию своих интересов в органах исполнительной власти.
Управление рыбным промыслом включает механизмы контроля на входе и на выходе или их комбинацию. Среди механизмов контроля на входе - правила доступа к промысловым зонам и регламентация технических характеристик судов. К механизмам контроля на выходе относятся определение общего допустимого улова (ОДУ) и распределение квот на вылов (см. табл.). Кроме того, в рамках общей рыболовной политики принимаются многолетние планы, направленные на восстановление рыбных популяций.
Регулирование торговли является краеугольным камнем рыболовной политики, начиная с 70-х годов ХХ в. ЕС ставит своей целью создание справедливых условий для производителей и поддержание стабильности рынков сбыта рыболовной продукции [6]. Вместе с тем регулирование рынков в равной степени учитывает как экономические, так и экологические аспекты. В рамках данного направления осуществляется взаимодействие между рыбаками и перерабатывающими предприятиями, а также устанавливаются единые рыночные стандарты для продуктов рыбной ловли - перед тем, как последние
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.