ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2015, № 7, с. 75-90
== ЗА РУБЕЖОМ
СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ БРАЗИЛИИ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ1
© 2015 г. Рикарду Перлинжейру2
Аннотация: данная статья представляет собой описательный анализ отдельных аспектов административной процедуры, судебной системы и судебного процесса в бразильской системе административной юстиции. Статья выявляет ее сильные и слабые стороны, что может лечь в основу будущего сравнительно-правового анализа системы административной юстиции Бразилии и России.
Annotation: the text contains a descriptive analysis of aspects of administrative procedure, the judicial system and judicial processes within Brazil's system of administrative justice. The strengths and weaknesses the text identifies serve as a basis for future comparative research between the system of administrative justice in Brazil and Russia.
Ключевые слова: административное право, административные органы, административная юстиция.
Key words: Administrative Law, administrative authorities, administrative justice.
Содержание
1. Введение
2. Административные слушания, предшествующие судебному процессу
3. Организация административных судов
4. Сфера действия административной юстиции
5. Судьи по административным делам
6. Обязательная юридическая помощь в административных судах
7. Допустимые требования и объем полномочий суда по контролю административных решений
8. Принцип законности
1 Перевод канд. юрид. наук Е.С. Андрющенко. Оригинал статьи на португальском языке был опубликован в журнале Центра юридических исследований Совета федерального правосудия (см.: Perlingeiro R. A JustÍ9a Administrativa Brasileira Comparada (Сравнительный анализ административной юстиции Бразилии) // Revista CEJ. 2012. № 57. P. 6-18). Статья была также опубликована на итальянском языке (см.: Perlingeiro R. Giudizio ammin-istrativo e ruolo del giudice in Brasile (Административный процесс и роль судьи в Бразилии) // Rivista Federalismi. Rivista di diritto pubblico italiano, comunitario e comparato. 2012. № 24. P. 1-37).
2 Профессор Федерального университета Флуминенсе (Uni-versidade Federal Fluminense), федеральный судья Рио-де-Жанейро, член Бразильского института процессуального права (Instituto Brasileiro de Direito Processual), Иберо-Американского института процессуального права (Instituto Ibero-Americano de Direito Processual) и Международной ассоциации процессуального права, Генеральный секретарь Комитета по разработке проекта Модельного административного процессуального кодекса судебных и внесудебных процедур Латинской Америки (E-mail: rper-ling@terra.com.br).
Я признателен Карлосу Андре Галанте Гроверу, аспиранту Вашингтонского колледжа права Американского
университета, за его неоценимую помощь в рецензировании
этой статьи. Все ошибки просьба относить на счет автора.
9. Принципы соразмерности и разумности
10. Принцип равенства
11. Принципы правовой определенности и правомерных ожиданий
12. Принцип надлежащей правовой процедуры ("право быть выслушанным" и состязательность процесса)
12.1. Удержания из зарплаты государственного служащего
12.2. "Право быть выслушанным" в решениях Федеральной счетной палаты Бразилии
13. Реальная ситуация с административными органами Бразилии
14. Заключительные соображения
1. Введение
Наступило время для нового этапа взаимодействия систем административного права и административного процесса Бразилии и России. Обе страны плотно сотрудничают в рамках БРИКС, и обмен правовым опытом может быть не менее полезным, чем экономическое взаимодействие. Поскольку правовые системы обеих стран принадлежат к континентальной правовой семье, системы административного права и административной юстиции России и Бразилии сопоставимы между собой.
В данном исследовании я намереваюсь провести дескриптивный и исторический анализ системы административной юстиции Бразилии, уделив особое внимание административным процедурам, организации органов административной юстиции и судебному процессу в целом. Для выявления как позитивных, так и негативных сторон бразильской системы административной юстиции в настоящей работе заявленный вопрос рассматривается через призму принципов верховенства права и эффективности судопроизводства, которые закреплены в европейском административном пра-
ве и переняты некоторыми иберо-американскими3 моделями. Дескриптивный анализ должен послужить основой для последующего сравнительно-правового анализа систем Бразилии и России.
Прежде всего необходимо определить содержание используемых терминов и контекст, в котором они используются. Термин "административный спор" используется в данной статье для обозначения спора, возникающего из требования физического лица к административному органу или жалобы на его действия. Термин "административная юстиция" означает отправление правосудия в административных спорах. Административный суд - это орган государственной власти, к чьей компетенции относится рассмотрение административных споров.
2. Административные слушания, предшествующие судебному процессу
Согласно принципу верховенства права административные споры в норме должны рассматриваться исключительно судебными органами. Принципу эффективности судебной защиты (судебного контроля действий административных органов) не противоречит подача жалобы непосредственно в административный орган перед осуществлением судебного контроля4. Здесь следует упомянуть модели вышестоящего административного органа и независимого административного органа. В модели вышестоящего административного органа после того, как требование не было удовлетворено административным органом, заявитель может подать жалобу в вышестоящий орган. Такой подход, требующий исчерпания средств административной защиты, принят в большинстве стран, в частности в Германии, где административное рассмотрение жалобы - обязательное предварительное условие для судебного рассмотрения дела; если жалоба находится на рассмотрении в вышестоящем административном органе, это автоматически приостанавливает производство по делу в суде5. Я также хотел бы упомянуть концепцию независимого административного органа, когда жалобы по административным делам рассматриваются публичным должностным лицом, которое, несмотря на то что его назначает высший админи-
3 Термин "Иберо-Америка" означает испано- и португалоязычные государства Европы и Латинской Америки (Прим. перев.).
4 См.: Fromont M. Droit Administratif Des Etats Européen (Административное право государств Европы). 2006. P. 112-119.
5 См.: § 68, 80 Verwaltungsgerichtsordnung (Административный процессуальный закон) от 21 января 1960 г. // Bundesgesetzblatt, I, 686 (Германия).
стративный орган, выполняет свои функции независимо и не подчинено никаким вышестоящим органам. Примерами являются административные трибуналы в Англии, апелляционные комиссии в Швейцарии и независимые административные сенаты (unabhängige Verwaltungsenate) в Австрии6.
В Бразилии применяются обе эти модели. В соответствии с принципом эффективной судебной защиты заявители могут выбирать используемую модель, не исключая возможности параллельной подачи жалобы в суд с требованием о принятии обеспечительных мер, таких как предварительный судебный запрет. Жалобы в вышестоящий административный орган (которые не следует путать с первоначальным требованием, по которому принято обжалуемое решение) предусмотрены бразильским административным процессуальным законом7. Жалобами в независимые административные органы являются, например жалобы в Бразильский совет по налоговым жалобам (Conselho Administrativo de Recursos Fiscais / CARF)8, в агентства-регуляторы9, в Федеральную счетную палату (Tribunal de Contas da Uniäo / TCU)10 и даже в Национальный совет юстиции (Conselho Nacional de Justifa / CNJ)11.
6 См.: Fromont M. Op. cit.
7 См.: Статья 56 Закона от 29 января 1999 г. № 9.784 // Diário Oficial da Uniäo. 01.02.1999.
8 См.: там же.
9 См., например: Закон Бразилии № 11.182 "Об учреждении Национального агентства гражданской авиации" от 27 сентября 2005 г. // Diário Oficial da Uniäo. 28.09.2005; Закон Бразилии № 9.984 "Об учреждении Национального водного агентства" от 17 июля 2000 г. // Ibid. 18.07.2000; Закон Бразилии № 9.427 "Об учреждении Национального агентства электрической энергии" от 26 декабря 1996 г. // Ibid. 27.12.1996; Закон Бразилии № 9.478 "Об учреждении Национального агентства нефти, природного газа и биотоплива" от 6 августа 1997 г. // Ibid. 07.08.1997; Закон Бразилии № 12.351 "Об учреждении Социального фонда, финансирующего социальное и региональное развитие посредством программ и проектов по развитию и борьбе с бедностью" от 22 декабря 2010 г. // Ibid. 23.12.2010; Закон Бразилии № 9.961 "Об учреждении Национального агентства по содействию здравоохранению" от 28 января 2000 г. // Ibid. 29.01.2000; Ibid. Закон Бразилии № 10.233 "Об учреждении Национального дорожно-транспортного агентства" от 5 июня 2001 г. // Ibid. 06.06.2001; Закон Бразилии № 9.782 "Об учреждении Национального агентства по финансовой санации и мониторингу" от 26 января 1999 г. // Ibid. 27.01.1999. См. также: Закон Бразилии № 9.990 "О продлении переходного периода, предусмотренного Законом № 9.478" от 21 июля 2000 г. // Ibid. 22.07.2000.
10 См.: Закон Бразилии № 8.443 "Об учреждении Федеральной счетной палаты" от 16 июля 1992 г. // Ibid.16.07.1992.
11 См.: Закон Бразилии от 26 октября 2006 г. № 11.364 //Ibid. 27.10.2006.
3. Организация административных судов
Не зависимые от административных органов административные суды могут иметь следующую структуру: 1) административные суды, которые издают как советы и рекомендации, так и решения по отдельным делам или спорам. К ним относятся Государственные советы, выполняющие двойную функцию суда последней инстанции и консультативного совета во Франции12, в Нидерландах13, Италии14, Греции15, Бельгии16 и Колумбии17; 2) высшее судебное учреждение, являющееся судом исключительно последней инстанции и не рассматривающее дела в первой и второй инстанциях, со специальной компетенцией - рассматривающее только споры, зат
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.