ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ
2012 • № 5
А.А. ЯКОВЛЕВ
Система госзакупок в России: на пороге третьей реформы*
В статье действующая в России система государственных закупок исследуется в экономическом и политическом контексте. Анализируются изменения в системе государственных закупок в 1990 - 2000-х гг., достоинства и недостатки принятого в 2005 г. закона о государственных закупках с позиций разных участников процесса - и поставщиков, и потребителей. Формулируются рекомендации по дальнейшему совершенствованию системы государственных закупок.
Ключевые слова: государственное управление, государственные закупки, коррупция, реформирование государственного управления.
In article the system of Russian state purchases is investigated in an economic and political context. Changes in system of the state purchases in 1990-2000-es, merits and faults of the law accepted in 2005 are analyzed from positions of different participants of process - both suppliers, and consumers. Recommendations about the further perfection of system of the state purchases are formulated.
Keywords: the government, the state purchases, corruption, government reforming.
В последние годы шли острые публичные дискуссии о состоянии государственных закупок в России. Поводом для них стало осознание того, что изначальная идея действующей системы регулирования, сфокусированная на борьбе с коррупцией, недостаточна для обеспечения эффективности госзакупок. Результатом этих дискуссий стало признание необходимости существенного изменения сложившейся практики и решение о создании Федеральной контрактной системы (ФКС). Однако ее структура и функции остаются предметом обсуждения - в том числе внутри правительства. В частности, к осени 2011 г. Минэкономразвития и Федеральной антимонопольной службой были подготовлены два разных законопроекта, направленных на совершенствование системы закупок.
В целом можно констатировать, что мы находимся на пороге новой серьезной реформы системы госзакупок. И для того, чтобы она оказалась успешной, важно извлечь уроки из тех просчетов, которые были допущены в последние годы.
* Статья основана на материалах одноименного доклада, представленного на заседании Экспертного Совета Новой экономической ассоциации (НЭА) по экономическим реформам "Перспективы совершенствования системы государственного заказа в Российской Федерации. Законопроекты Минэкономразвития России и ФАС России" и опирается на результаты исследований, выполненных в рамках Программы фундаментальных исследований ВШЭ в 2009-2011 гг. Автор признателен В. Полтеровичу, И. Артемьеву, Г. Явлинскому и другим участникам Экспертного Совета НЭА за высказанные замечания и комментарии.
Яковлев Андрей Александрович - кандидат экономических наук, директор Института анализа предприятий и рынков Национального исследовательского университета - Высшей школы экономики (НИУ-ВШЭ).
Переходные экономики: запрос на реформирование системы закупок
Участники публичных дискуссияй о госзакупках обычно концентрируются на Федеральном законе № 94 "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21 июля 2005 г. (94-ФЗ). Но если быть исторически справедливым, его принятие - это вторая реформа госзакупок. Первая была связана с именем Б. Немцова, пришедшего в качестве вице-премьера в Правительство РФ в 1997 г.
Эта реформа стала реакцией на глубокий кризис в сфере обеспечения государственных нужд после распада СССР и всей административно-командной системы управления экономикой. Госснаб как один из столпов плановой системы был ликвидирован, но сохранились старые каналы прямого бюджетного финансирования госпредприятий и госучреждений при отсутствии контроля за деятельностью их руководителей. Одновременно наблюдалось резкое падение госрасходов с систематическими задержками в оплате госзаказа со стороны государства. Все вместе создало массовые стимулы для вывода активов и коррупции. Это был клубок, который нужно было как-то распутывать.
В чем выражалась первая реформа госзакупок? За основу был взят так называемый проект UNCITRAL - типовой закон о госзакупках, подготовленный для развивающихся стран в рамках Комиссии ООН по регулированию международной торгов-ли1. Само появление в 1994 г. этого типового проекта отражало понимание масштабов неэффективности госзакупок и коррупции в этой системе, характерных для развивающихся стран и стран с переходными экономиками. В данном контексте можно привести ссылки на известное исследование ЕБРР и Всемирного банка - опрос BEEPS, который проводится в странах переходной экономики с целью анализа общих условий и барьеров для ведения бизнеса. В нем участвуют 29 стран, и он охватывает несколько тысяч предприятий. Первое обследование BEEPS было проведено в 1999 г.; на его основе появился известный доклад Дж. Хеллмана и его коллег про феномен "захвата государства" (state capture) [Hellman... 2000; Hellman, Jones, Kaufmann, 2003].
В этом докладе подчеркивались различия между странами СНГ и Восточной Европой: в первой группе стран в отличие от второй наблюдался явный "захват государства". На таком фоне меньшее внимание привлек другой важный вывод этого доклада: общими для всего региона были массовые откаты в госзакупках. По данному критерию различий между Восточной Европой и Россией практически не было. Эта проблема неизбежно порождала запрос на реформы в сфере госзакупок не только в России, но и в других странах с переходной экономикой.
Проект UNCITRAL стал базой для Указа № 305, подписанного Президентом РФ Б. Ельциным. Этот указ вводил обязательное конкурентное размещение всех заказов стоимостью выше 2500 МРОТ, что тогда примерно соответствовало сумме в 35 тыс. долларов. Указ давал возможность госзаказчикам применять широкий набор разных закупочных процедур, используемых в международной практике. Одновременно вводились требования о публикации информации о торгах, а также об обязательном обучении специалистов по госзакупкам в организациях-заказчиках.
Вместе с тем практическая реализация реформы столкнулась с серьезными проблемами, на которые потом справедливо обращали внимание идеологи и разработчики 94-ФЗ. В частности, Указ № 305 не создал систему правоприменения, он не предусматривал реальных санкций за какие-либо нарушения прав поставщиков и за отсутствие информации о торгах. У Министерства экономики, курировавшего сферу закупок, практически отсутствовал аппарат контроля и регулирования. За все госзакупки
1 См. http://www.uncitral.org/pdf/english/texts/procurem/ml-procurement/ml-procure.pdf; следует отметить, что с учетом предшествующей практики в 2011 г. иМС1ТЯАЬ был принят новый Типовой закон о публичных закупках (см. http://www.uncitral.org/pdf/english/texts/procurem/ml-procurement-2011/МЬ_РиЫю_ Procurement_A_66_17_E.pdf).
в России отвечали два отдела в департаменте регулирования цен в Минэкономики -со штатной численностью в 30 сотрудников. Одной из функций этого подразделения было согласование поступавших со всей страны запросов на размещение госзаказов у единственного поставщика. В итоге на оценку документов и обоснование решения по каждому такому запросу в среднем оставалось 20 секунд. Наконец, не было даже минимальной сводной статистики о том, как работает система закупок и что с ней происходит. Очевидно, что такая система была неэффективной.
Можно допустить, что эта система могла бы эволюционировать в своей собственной логике, поскольку была проявлена политическая воля, и Немцов со своими коллегами в правительстве действительно пытался изменить ситуацию. Однако в реальности дефолт по государственным обязательствам и девальвация рубля в августе 1998 г. привели к тому, что реформа госзакупок на долгое время оказалась за рамками политической повестки дня: на авансцену вышли другие проблемы, воспринимавшиеся как гораздо более острые для того времени.
Сегодня можно констатировать, что первая попытка реформирования системы госзакупок, предпринятая в 1997 г., в целом не дала результатов. Отсутствие позитивных сдвигов и новые негативные тенденции в сфере госзакупок в начале 2000-х гг. отмечались в специальном докладе Всемирного банка (2006). Вместе с тем анализ опыта других стран показывает, что в этой сфере не работают простые и быстрые решения. В частности, как показали опросы BEEPS в 2002 и 2005 гг., при улучшении качества других институтов в тот период в целом в регионе, в том числе в России, ситуация с коррупцией в госзакупках нигде реально не улучшилась [Anderson, Gray, 2006].
Тем не менее анализ основных идей первой реформы госзакупок, предпринятой в 1997 г., а также анализ причин ее неудач важен для понимания логики второй, гораздо более радикальной реформы, которая была запущена в 2005 г. и которая связана с федеральным законом 94-ФЗ. Ключевые идеи новой реформы во многом представляли собой реакцию на то, что не удалось сделать в 1997 г.
Экономико-политический контекст второй реформы госзакупок, ее ключевые идеи и основные последствия
В начале 2000-х гг. произошло реальное улучшение качества госуправления на федеральном уровне. Это касалось собираемости налогов и исполнения бюджета, контроля над инфляцией, управления валютным курсом: макроэкономическое регулирование однозначно улучшилось. Одновременно в начале 2000-х гг. реализовывалась вполне либеральная экономическая политика, обеспечивавшая условия для экономического роста.
Однако модель экономического развития, основанная на этой политике, была сопряжена с существенными социально-политическими рисками [Yakovlev, 2006]. В частности, экономический рост в рамках этой модели сопровождался усилением неравенства между регионами, социальными группами, секторами экономики, поскольку в рамках либеральной экономической политики преимущество объективно получали более развитые регионы, более состоятельные социальные группы, а также более обеспеченные в финансовом отношении отрасли экономики, связанные с сырьевым сектором. В этих условиях государство объективно нуждалось в инструментах, позволяющих компенсировать усиление нер
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.