ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2015, № 3, с. 51-60
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
СОСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
© 2015 г. Сергей Геннадьевич Соловьев1
Краткая аннотация: настоящая статья посвящена исследованию состава муниципального правонарушения. В ней проведен анализ теоретических и практических проблем, связанных с применением данной правовой конструкции.
Annotation: this article is devoted to the research of municipal crime elements and analyses theoretical and practical problems connected with the use of this legal construction.
Ключевые слова: муниципально-правовая ответственность, муниципальное правонарушение, состав муниципального правонарушения.
Key words: municipal-legal responsibility, municipal crime, municipal crime elements.
В юридической теории и практике о муниципальной ответственности всерьез заговорили относительно недавно. Основным толчком к разработке теоретических аспектов муници-пально-правовой ответственности послужило обособление органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, закрепленное в ст. 12 Конституции РФ, а также выделение в гл. 10 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г.2 (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г.) ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Как отмечает Е.М. Заболотских3, в науке муниципального права в отношении содержания муниципально-правовой ответственности можно выделить три основные позиции:
1) муниципально-правовая ответственность -самостоятельный вид юридической ответственности перед населением муниципального образования4;
1 Заведующий кафедрой конституционного, административного и муниципального права ФГБОУ ВПО "Южно-Уральский государственный университет" (Национальный исследовательский университет), доктор юридических наук, профессор (E-mail: soloviev@feml.susu.miass.ru).
2 См.: Росс. газ. 2003. 8 окт.
3 См.: Заболотских Е.М. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления. Науч.-практ. пос. М., 2011.
4 См.: Муниципальное право России. Учеб. / Отв. ред.
Г.Н. Чеботарев. М., 2006. С. 197; ШугринаЕ.С. Особеннос-
ти конституционно-правовой и муниципально-правовой от-
ветственности органов и должностных лиц местного само-
управления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 34.
2) муниципально-правовая ответственность -комплексный вид юридической ответственности, охватывающий все отношения ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами5;
3) муниципально-правовой ответственности как отдельного вида юридической ответственности не существует. В юриспруденции следует говорить о видах конституционно-правовой ответственности за нарушение муниципально-пра-вовых норм6.
Однако необходимо признать тот факт, что приведенные подходы замыкают рассмотрение содержания муниципально-правовой ответственности на формально-юридических аспектах, совершенно не проясняя вопроса о ее публичной природе. В связи с этим следует указать, что, в нашем понимании, публично-правовая природа муниципально-правовой ответственности произ-водна от публично-правовой природы местного
5 См.: Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (Вопросы теории). Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Измайлова Е.В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Алексеев И.А. Муниципально-право-вая ответственность: проблемы теории и практики. Авто-реф. дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов-н/Д., 2007.
6 См.: Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал росс. права. 2005. № 6. С. 81-88; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000. С. 61.
самоуправления, которое в соответствии с законодательством Российской Федерации создается государством для решения вопросов, не требующих прямого государственного регулирования и допускающих их решение в режиме самоуправления.
Согласно данному подходу государство, доверяя муниципальному уровню власти решение тех или иных вопросов, имеющих местное значение, не должно устраняться от контроля за законностью и эффективностью решения вопросов, закрепленных за муниципалитетами в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г., так как оно, с одной стороны, концептуально, организационно, нормативно и финансово определяет функционирование системы местного самоуправления, а с другой - обязано обеспечить контроль управляемости всех сфер государственной жизни, включая местное самоуправление.
При этом, как указывает В.Е. Чиркин, "в любом муниципальном образовании есть своя публичная власть. Это - власть негосударственная. Статья 12 Конституции РФ устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление - это негосударственная муниципальная публичная власть... Власть каждого коллектива - одно из звеньев публичной власти всего российского многонационального народа"7.
В соответствии с вышеизложенным подходом очевидным становится публичная природа муниципально-правовой ответственности8, так как субъекты муниципально-правовой ответственности несут ответственность как перед государством, так и перед рядом субъектов местного самоуправления, входящим в систему публичной власти Российской Федерации и определяющим публично-правовое содержание муниципально-правовой ответственности.
Вместе с тем если к содержанию муниципально-правовой ответственности подходить с формально-юридической точки зрения и исходить из того, что ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам
7 Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Журнал росс. права. 2009. № 7.
8 Как отмечает Л.Б. Ескина, современные исследователи полагают выделять публично-правовую и частноправовую ответственность в соответствии с самыми крупными компонентами структуры права - частным и публичным (см.: ЕскинаЛ.Б. К вопросу об обосновании института конституционно-правовой ответственности в российской правовой системе // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 8. С. 4).
муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений9, то станет очевидно, что институт муниципально-правовой ответственности не может исчерпываться только нормами, устанавливающими ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
В рамках муниципальной отрасли права наряду с органами и должностными лицами местного самоуправления неизбежно должны выделяться и иные субъекты муниципальных правоотношений, в отношении которых устанавливаются виды юридической ответственности, предусмотренные нормами муниципального права. К числу указанных субъектов следует отнести: депутатов представительного органа муниципального образования, местных жителей, участвующих в муниципальных правоотношениях единолично и коллегиально; кандидатов на муниципальные должности; избирательную комиссию муниципального образования как муниципальный орган, не входящий в структуру органов местного самоуправления.
При этом следует учитывать, что в настоящее время спорным является вопрос о том, относятся ли депутаты представительного органа муниципального образования к должностным лицам местного самоуправления.
В муниципальной теории и практической правоприменительной деятельности весьма часто идет смешение депутатских права голоса, права на участие в коллективном принятии решения и непосредственно решения представительного органа. Как указывает Е.С. Шугрина, следуя подобному подходу, можно сказать, что избиратель, обладавший правом голоса и голосовавший в 1993 г. за Конституцию РФ, являлся должностным лицом10.
Конституционным Судом РФ в Определении от 1 июня 2010 г. № 885-О отмечается, что то обстоятельство, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. не относит депутата представительного органа муниципального образования к числу должностных лиц местного самоуправления (ст. 2, 40), само по себе не означает, что такой депутат не может признаваться должностным лицом по смыслу п. 1 примечаний к ст. 285 и примечания к ст. 318 УК РФ. При этом согласно мнению Конституционного Суда РФ,
9 См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России М., 1998. С. 322.
10 См.: Шугрина Е.С. Контроль за деятельностью и ответс-
твенность власти: злоупотребление правом, злоупотребление властью или игнорирование права? // Муниципальная служба. 2012. № 3.
изложенному в Определении от 1 апреля 1996 г. № 9-О, решение вопроса о понятии должностного лица как субъекта преступления не может быть выведено из буквы и смысла закрепленных в Конституции РФ положений, не затрагивает конституционных прав и свободы граждан и по своему характеру и значению не относится к числу конституционных. Оценка оснований, по которым законодатель счел необходимым установить определенные признаки, раскрывающие понятие должностного лица, находится за рамками полномочий Конституционного Суда РФ.
В постановлении же Пленума Верховного Суда РФ "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" от 10 февраля 2000 г. (в ред. от 22 мая 2012 г.) в качестве субъектов преступления называются лица, осуществляющие законодательную власть: члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Федерации. Депутаты представительных органов муниципальных образований не указываются в качестве субъектов данных должностных преступлений. По мнению Е.С. Шугриной, если бы Пленум относил к категории должностных лиц депутатов представительны
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.