ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ
2008 • < 1
ПЕРСПЕКТИВЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
Л.И. ЯКОБСОН
Социальная политика: попечительство или солидарность?
Политика ув социальное администрирование
Год назад на страницах журнала прошла дискуссия о реализме в социальной политике, поводом для которой послужила моя статья [Якобсон, 2006а]. Обсуждение получилось интересным, и в качестве его инициатора я счел своим долгом, пусть и с некоторым опозданием, резюмировать и прокомментировать высказанные идеи. Однако задача оказалась несоразмерной формату статьи, поскольку исходная постановка вопроса была развернута участниками в ряд самостоятельных и принципиально важных сюжетов. Упомяну лишь некоторые из них: состояние теоретической базы социальных исследований (в частности, [Сидорина, 2006]), определяющие черты современной российской экономики и политики [Сабуров, 2006; Шкаратан, 2006], социокультурные детерминанты "коридоров возможностей" (в частности, [Пастухов, 2006; Тихонова, 2006]), взаимоотношения государства и экспертного сообщества [Римский, 2006], перспективы модернизации образования и здравоохранения (в частности, [Авраамова, 2006; Акопян, 2006]).
Отказавшись от попыток объять необъятное, хотел бы сосредоточить внимание на отличии моего угла зрения от подходов некоторых участников дискуссии. Говоря коротко, несходство связано с фокусировкой анализа на относительно устойчивых характеристиках общества в противоположность преимущественному интересу к оценке непосредственных носителей власти и их деятельности. Часть моих оппонентов занимают прежде всего направленность и интенсивность "политической воли", меня же - конфигурация "коридоров возможностей", во многом детерминирующих характер политического выбора и в еще большей степени - его реальные, подчас неожиданные, последствия. Таков исходный пункт начавшей дискуссию статьи, ради ясности выраженный, в том числе, неакадемическим призывом перевести взгляд с дураков на дороги. Призыв был воспринят не всеми участниками дискуссии, что объясняется различиями в понимании самого объекта изучения.
Так, Т. Сидорина справедливо подмечала характерную для отечественной литературы тенденцию сводить понятие социальной политики к фактически наблюдаемому либо рекомендуемому набору государственных мер, направленных на помощь нуждающимся [Сидорина, 2006, с. 57]. При таком понимании объекта исследование направлено на меры как таковые, рассматриваемые с позиций их ресурсной, правовой и организационной обеспеченности, а также на их сопоставление с экзогенно задаваемыми нормами,
Якобсон Лев Ильич — доктор экономических наук, профессор, первый проректор Государственного университета — Высшей школы экономики.
например, некими критериями надлежащего распределения доходов, доступности социальных услуг и т.п. Подходы к обоснованию норм лежат в диапазоне от ссылок на зарубежный опыт и рекомендации международных организаций до философских интерпретаций прогресса и справедливости. Но общая черта почти всех вариантов - прямое выведение "правильных" норм из чего-то, обладающего, по мнению авторов, высшим авторитетом по отношению к предпочтениям и действиям конкретных людей. В реализации подобных норм видят неоспоримую миссию публичной власти, что, в свою очередь, обусловливает приоритетный интерес к причинам ее уклонения от выполнения предполагаемого долга.
Однако постановка вопроса о коридорах возможностей предполагает перенос акцента с субъектов непосредственного принятия решений на среду, в которой они осуществляют свой выбор. Способность этой среды сопротивляться волевым начинаниям, в том числе предпринимаемым с благими целями, очевидна, по крайней мере, с момента монетизации льгот, то есть первого за долгое время крупного шага в области социальной политики. Соответственно, я под социальной политикой понимаю взаимодействие групп (сообществ)1, в ходе которого формируется их положение относительно друг друга, в том числе с точки зрения доступа к экономическим ресурсам общества.
Такая интерпретация социальной политики не нова (см., например, [Социальная... 2006]), хотя не типична для отечественной литературы. Спор, разумеется, не о термине, как таковом, а о потенциале фиксируемых им понятий как инструментов осмысления реальности. Коль скоро речь идет о политике, подразумевается, что взаимодействие опосредуется институтами власти. Оно осуществляется через представительство групповых интересов в ее структурах, которое берут на себя близкие к элите сегменты соответствующих групп. Но если у ряда моих оппонентов эти структуры фигурировали в роли автономных творцов социальной политики, то для меня они значимы как важнейшие, хотя не единственные, площадки артикуляции интересов, их сопоставления, борьбы, поиска компромиссов и т.д.
Чем определяется выбор в пользу такого подхода? Позиция моих оппонентов базируется на трех, как правило, молчаливых допущениях: те, кто формирует решения, во-первых, не ограничены в выборе решений; во-вторых, представляют собой не многочисленную и дифференцированную элиту (она ведь тоже состоит из взаимодействующих групп), а узкий круг не укорененного в обществе "начальства"; в-третьих, отношения в самом этом кругу строятся не как диалог, который сам по себе заслуживал бы анализа, а как проявление монолитной власти. При таких условиях от политики в собственном смысле мало что остается, объект обсуждения сводится к социальному "менеджменту", администрированию, и подход, который мне представляется необходимым, редуцируется к подходу, сфокусированному на проявлениях воли. Но есть ли основания для редукции, если не считать интеллигентской потребности в демоническом образе власти как первопричины всяких несовершенств (демонизация - не презрение, а смесь брезгливого страха с любопытством и мечтой овладеть якобы безмерной мощью "демона")? Увлечение "политической волей" подталкивает к подмене реальности бюрократической антиутопией, а реалистических ожиданий - столь же бюрократической утопией.
Акцент на внутригрупповые и межгрупповые взаимодействия, разумеется, не связан с пренебрежением нормативной стороной общественной жизни. Представления о справедливости, морали, прогрессе и т. п. вполне ощутимо сказываются на взаимодействии, но не в качестве принципов арбитража, внешнего по отношению к участникам, а как
1 Обсуждение разнообразных оттенков значений, в которых эти термины используются в литературе, заняло бы слишком много места. Подразумеваются всевозможные субъекты реального коллективного действия, хотя бы опосредованного, эпизодического, не обязательно оформленного юридически и организационно. Социальные категории, то есть совокупности не взаимодействующих друг с другом носителей схожих статусов (в частности, социальные страты), группами не являются (см., например, [Мертон, 2006]).
компоненты их собственной мотивации. При этом в обществе обычно отсутствует единство в восприятии справедливости, и различия в трактовке должного, морально оправданного, прогрессивного и т.д. заметно (хотя и неоднозначно) корреспондируют с различиями в интересах, в том числе экономических. Что же касается нормативных критериев, на основе которых оцениваются, например, задачи и успехи в борьбе с бедностью, выравнивании доходов, обеспечении доступности образования и здравоохранения и т.д., то их уместно рассматривать не в роли экзогенных ориентиров социальной политики, а скорее, в роли ее порождений и инструментов. Соответственно, актуальным выглядит не столько идеологическое обоснование норм, сколько объяснение их генезиса и оптимизация.
Взаимодействие осуществляется с помощью разнообразных, преимущественно нематериальных ресурсов. Прежде всего это ресурсы политического участия и представительства, за счет которых обеспечивается доступ к ресурсам власти, как таковой. Последние, в свою очередь, позволяют дифференцировать права и обязанности граждан в зависимости от их групповой принадлежности и, тем самым, материализовывать социальную политику в межгрупповом распределении и перераспределении собственно экономических ресурсов: доходов, отдельных видов активов (например, жилья), бесплатных и субсидируемых услуг и т.д. Пресловутая политическая воля, на недостаток или неверную направленность которой принято сетовать, - не "Deus ex machina". Это всегда результат совокупного влияния множества обстоятельств: электоральных настроений, парламентских дебатов и "уличной политики", открытого и кулуарного лоббирования, медийных кампаний, причудливого движения информации по бюрократическим каналам, давления из-за рубежа, личного опыта лидеров, воплощающего интересы и мировосприятие связанных с ними групп, а также правовых и культурных рамок властного усмотрения.
Результатом взаимодействия оказывается динамическое равновесие, находящее выражение в дифференциации доходов, параметрах занятости, доступности услуг определенного качества и т. п., подобно тому, как рыночное равновесие воплощается в относительных ценах и параметрах запасов и потоков благ. Равновесие бывает относительно устойчивым либо неустойчивым, приемлемым с точки зрения тех или иных критериев либо заведомо неоптимальным и т.д. В [Якобсон, 2006a] я пытался говорить о том, какие равновесия достижимы в обозримой перспективе и в какой мере они поддаются целенаправленной корректировке. Короче говоря, я следовал позитивному подходу к исследованию (в противоположность нормативному) и более конкретно - традиции современной политической экономии (см., например, [Persson, Tabellini, 2000]).
Риски попечительства
Полагаю, что такой подход особенно уместен в стране, недавно завершившей революционный период своей истории. В годы революций закономерен повышенный интерес к программам, прямо нацеленным на бескомпромиссное воплощение в жизнь принципов справедливости, естественных прав, моральных или религиозных норм, условий общемирового прогресса, предписаний национального духа и т.п. Ядро подобных программ неизменно образовывали требования социального характера. Их осуществление, однако, позиционировалось в качестве несколько отдаленного конечного итога, к ко
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.