ГОСУДАРСТВО И ОБЩЕСТВО
Э.Е.Кузнецова
Социальная политика в странах Латинской Америки в начале ХХ! в.: преемственность и перемены
В статье рассмотрены изменения роли государства в социальной сфере в начале ХХ! в., новые подходы к решению социальных вопросов. Анализируются попытки государств региона комплексно решить проблемы бедности и социального неравенства. Подчеркивается важность учета демографического фактора при разработке социальной политики.
Ключевые слова: государственная социальная защита, социальные расходы государства, демографические проблемы, развитие человеческого капитала.
Неолиберальное реформирование экономики в фундаменталистском варианте, проводимое в Латинской Америке начиная с 80-х годов, сопровождалось заметными изменениями в социальной сфере. Отход государства, частичный, а иногда и полный, от участия в регулировании трудовых отношений и социальной сферы привел к существенным изменениям в сфере социальной защиты. Непрочность трудовых договоров, рост безработицы, занятости в неформальном секторе, децентрализация систем образования и здравоохранения, частичная их приватизация, усложнение финансирования социальных услуг — все это приводило к ограничению доступности социальной защиты, а в конечном итоге, к росту неравенства.
Реализация стратегии развития и модернизации требовала изменения роли государства в социальной сфере, и это подтвердили на своем примере такие страны, как Бразилия, Мексика, Чили, Уругвай. Начавшееся в середине 90-х годов переформулирование социальной политики продолжалось с наступлением нового века, получив дополнительный импульс во время кризиса. В отличие от программ 80-х и начала 90-х годов, где главной це-
Эмма Евдокимовна Кузнецова — кандидат исторических наук, старший научный сотрудник ИЛА РАН (olpkuz@yandex.ru).
лью была борьба с бедностью при помощи адресных локализованных выплат, к концу 90-х годов объявляется интегральный подход к решению проблемы бедности вместе с проблемой неравенства. Государство шло как бы на компромисс с обществом через социальную политику, заявляя о равенстве прав, о важности содействия «социальной конвергенции» через координацию разнообразных программ по социальной помощи.
Создавая социальные сети по новым и ранее принятым программам, государство фактически стало заниматься управлением социальных рисков, таких, как отсутствие или потеря занятости, особенно в наиболее уязвимых группах населения (женщины, молодежь, этнические меньшинства), рисков, связанных с жизненными циклами (материнство, старость и др.). В программах предусматривались организация общественных работ, курсов профессиональной подготовки, предоставление субсидированных кредитов, помощь в создании рабочих мест. Реформируя систему социальной защиты, государство было вынуждено учитывать четко проявившиеся к началу нового века изменения в демографической ситуации в регионе, в структуре и характере семьи, возрастающее значение развития человеческого капитала.
Формирование новых подходов государства к решению социальных проблем хорошо видно на примере Чили и особенно в период президентства Мишель Бачелет. Бывший президент Чили подчеркивала, что первостепенную важность для «социальной конвергенции» в Латинской Америке имеет государственная политика по установлению равенства возможностей, которая в Чили сочетается с борьбой против бедности. Правда, результаты последней были более успешными: бедность сократилась с 38,3% в 1990 г. до 13,7% в 2006 г., а концентрация доходов уменьшилась в меньшей степени. В 1996 г. зарплата в пятом (самом богатом) кинтиле превышала зарплату в первом (самом бедном) в 15,5 раз, в 2006 г. — в 13,1 раз. В то же время коэффициент Джинни в 2006 г. (0,54) был самым низким в Чили за 16 лет (1990—2003 гг. — между 0,56 и 0,58)1.
М.Бачелет отметила еще два интересных момента, которые несомненно свидетельствуют о важном значении государственной социальной политики для решения острейшей проблемы бедности. Если сокращение бедности в Чили, заявила она, в начале 90-х годов происходило на 80% за счет экономического роста и только на 20% за счет социальных расходов, то к 2006 г. положение было прямо противоположное: 80% сокращения бедности — результат успешной социальной политики государства. Кроме того, указанная выше разница между зарплатами в первом и пятом кинтилях сокращалась в первом кинтиле до 11,2 раза, а иногда даже до 6,8 раза, при учете денежных выплат, получаемых по государственным программам в дополнение к заплатам2.
Результаты государственной социальной политики во многом зависят от ресурсов, которые государство направляет в социальную сферу. Начиная с середины 90-х годов социальные расходы в регионе постоянно увеличивались. В 2008—2009 гг. в среднем они составляли 18,4% от ВВП против 12,2% от ВВП в 1990—1991 гг. при большой разнице между странами. Например, в Бразилии и Аргентине в 2008—2009 гг. этот показатель превышал 20%, а в Эквадоре и Гватемале был ниже 10%. Увеличились государственные затраты на социальные нужды и в общей сумме госрасходов:
средний показатель в 2008—2009 гг. — 63,9% против 44,1% в 1990—1991 гг. Заметен рост государственных социальных расходов при пересчете на душу населения: к 2009 г. средний взвешенный показатель (21 страна) составлял 917 долл. (в долл. 2000 г.), что больше, чем в 2 раза показателя 1991 г. — 440 долл. Различия между странами огромные: в 2008—2009 гг. в Аргентине — больше 2 тыс. долл., в Бразилии и Уругвае — больше 1 тыс. долл., а в таких странах, как Гватемала, Гондурас, Перу, Никарагуа, Парагвай, показатель расходов на душу населения не достиг среднего регионального показателя 1991 г.3.
Рост государственных социальных расходов сказался прежде всего на финансировании пенсионного страхования и социальной помощи через программы адресных выплат: 8,0% от ВВП в 2008—2009 гг. против 4,8% в 1990—1991 гг. (расходы на душу населения выросли больше, чем в 2 раза — 470 долл. и 197 долл., соответственно)4. Развитие в 80—90-е годы накопительных систем в пенсионном страховании, зависимых от частных вкладов, сделали этот вид страхования мало доступным для многих, поэтому увеличение финансового участия государства в пенсионном страховании имело важное значение. В ряде стран, например, в Чили, был принят закон о базовых солидарных пенсиях, согласно которому все, включая работников неформального сектора, домохозяек, независимо от частных вкладов, получили право на минимальную социальную пенсию.
Другой важной причиной, заставившей государство принимать большое участие в защите старшего поколения, были достаточно быстрые изменения возрастной структуры населения. По данным Экономической комиссии для Латинской Америки и Карибского бассейна (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL), индекс старения в регионе, т.е. соотношение числа лиц после 60 лет на каждые 100 человек моложе 15 лет, уже к 2015 г. вырастет в 2,5 раза по сравнению с 2000 г. (2000 г. — 25,2; 2015 г. — 60,7; 2050 г. — 128,2), а это означает, что усугубится новая социальная проблема, в решении которой должно участвовать государство5.
Формально все страны региона в настоящее время находятся на втором этапе демографического перехода, когда не только сокращается смертность и рождаемость, но старение населения еще не является ярко выраженным процессом. Именно в этот период падает уровень демографической зависимости, т.е. лица активного возраста (15—59 лет) испытывают наименьшую нагрузку со стороны экономически неактивного населения (до 15 лет и старше 60 лет). Этот период называется «демографическим бонусом», когда отношения зависимости достигают исторически минимальных размеров, и появляются возможности создания основ для накопления сбережений, инвестиций в экономическое и социальное развитие, в том числе решения проблем старшего поколения. Необходимо учитывать гетерогенность этого процесса: в одних странах — Боливия, Гватемала — он только недавно начался и завершится через 50 лет; в других — Аргентина, Уругвай, Чили, Бразилия, Колумбия, Коста-Рика, Мексика — закончится в первой четверти XXI в.
Рост численности пожилых людей без достаточного материального обеспечения увеличивает их социальную уязвимость и зависимость от экономически активной части населения, чья социальная ответственность и трудовая нагрузка многократно возрастает. Для любого государства чрез-
вычайно важно использовать возможности, которые предоставляются в период демографического бонуса. Прежде всего требуется такое развитие экономики, которое могло бы максимально поглотить экономически активное население, именно развитие высокотехнологического производства, поскольку Латинская Америка существенно отстает от индустриальных стран по производительности труда и уровню научно-технического прогресса.
Одним из главных условий развития и модернизации экономики является включение знаний и инноваций в производство, а это требует наличия высококвалифицированных кадров и, следовательно, особое значение приобретает развитие образования и профессиональной подготовки.
Государственные расходы на образование к 2009 г. увеличились по сравнению с 1990 г. немного больше, чем наполовину (5,0% от ВВП в 2008—2009 гг., 3,2% от ВВП в 1990—1991 гг.)6, хотя проблема его развития стала одной из приоритетных задач для стран латиноамериканского региона. Широкий охват обязательным начальным образованием привел к тому, что к 2008 г. его получили 96% молодых людей в возрасте 15—19 лет (в сельской местности — 85%). В ряде стран — Мексика, Чили, Сальвадор, Гватемала, Панама, Уругвай — введено обязательное дошкольное образование, что особенно важно для бедных семей, поскольку детей подготавливают к школьному обучению, организуют бесплатное питание и предоставляют возможность матерям трудоустраиваться.
Хуже обстоят дела со средним образованием, значение которого особенно возрастает на современном этапе развития экономики. Среднее образование получают немногим более половины обучающихся: 49% мужчин и 55% женщин в возрасте 20—24 лет (2008 г.), и при этом существенную их часть составляют молодые люди из
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.