В.В. БОНДАРЕВ*
СОВЕТ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ США ПРИ АДМИНИСТРАЦИИ ОБАМЫ
Совет национальной безопасности (СНБ) США, образованный в 1947 г., нередко подвергался существенным трансформациям, чтобы приспособиться к нуждам и вкусам приходящих администраций. Это происходило чаще всего в случае победы представителя партии, ранее находившейся в оппозиции. Эволюция этого органа, важная с точки зрения понимания движущих механизмов формирования американского внешнеполитического курса, уже освещалась на страницах журнала1. Представляется, что изменения, внесённые в деятельность СНБ нынешним президентом Б. Обамой на самом первом этапе, вполне заслуживают отдельного рассмотрения, ибо по ним, в определённой степени, можно судить как о вероятном направлении стратегии новой администрации в области национальной безопасности, так и о предположительной специфике её собственного - отличного от предыдущих правлений - политического стиля.
Концептуальные обоснования необходимости перемен в механизмах СНБ
Работа над проектом преобразований в СНБ началась ещё в 2006 г. при президенте Дж. Буше, когда Конгресс, обеспокоенный нарастающими трудностями в американской международной политике (прежде всего слабыми результатами ведения войн в Ираке и Афганистане), принял решение о комплексном исследовании проблем функционирования системы национальной безопасности с целью выработать концепцию её совершенствования. Особенностью созданной для этого рабочей группы в составе более 300 экспертов явилось то, что в неё вошли деятели, в скором времени занявшие видные места в администрации нынешнего президента, в частности Дж. Джоунс, Д. Блэр, Дж. Стейнберг. Кроме них, в творческом коллективе участвовали и бывшие законодатели, руководящие сотрудники СНБ, Госдепартамента и Пентагона, например, один из наиболее успешных в прошлом помощников президента по национальной безопасности генерал Б. Скоукрофт.
После победы Б. Обамы на президентских выборах в конце 2008 г. авторы представили объёмистый (742 страницы) проект реформы системы национальной безопасности «Создание нового щита»2. Формально указанный документ
* БОНДАРЕВ Виктор Васильевич - соискатель РИСИ. Copyright © 2009.
1 См.: Самуйлов С.М Совет национальной безопасности США: прошлое и настоящее. -«США ❖ Канада», 2007, № 8.
2 Project on National Security Reform «Forging a New Shield», 26.11.2008
(http://www.pnsr.org/data/files/pnsr%20forging%20a%20new%20shield.pdf).
2 «США ❖ Канада», № 11 33
был предложен прежнему президенту, но фактически - адресован новому главе Белого дома. Среди основных проблем, накопившихся в данной области, в нём указывались, в частности, следующие:
• устарела сама модель вертикальной подчинённости органов государственного управления. Многогранность, масштабность и динамичность современных вызовов и угроз требуют более сложной организации, сглаживающей межведомственные конфликты и предполагающей как вертикальный, так и горизонтальный уровень сотрудничества министерств и ведомств. Поскольку ни у помощника президента по национальной безопасности, ни у его коллеги по внутренней безопасности нет необходимых полномочий для координации деятельности различных учреждений, к её налаживанию нередко приходится подключаться лично главе Белого дома. Это существенно усложняет общий процесс и увеличивает время реакции в случае возникновения кризисных ситуаций;
• понятие национальной безопасности в XXI веке включает в себя не только её традиционные силовые виды, но и финансовую, экономическую, энергетическую, информационную, экологическую составляющие, и даже здравоохранение. В то же время государственные учреждения не располагают необходимыми финансовыми, людскими и материальными ресурсами для должного выполнения своих функций в современных условиях. Недооценены такие важные гражданские компоненты системы национальной безопасности, как дипломатия, информационно-пропагандистская деятельность, программы оказания помощи зарубежным странам;
• сложившаяся юрисдикция комитетов Конгресса не обеспечивает организации эффективного сотрудничества и мобилизации сил и средств различных ведомств на решение единой задачи обеспечения национальной безопасности. Правительственные учреждения, занятые в этой сфере, оказываются без должного законодательного сопровождения, поскольку нередко их деятельность входит в компетенцию различных комитетов Сената и Палаты представителей.
Для устранения вскрытых в докладе недостатков системы национальной безопасности США, по мнению разработчиков проекта, назрела необходимость комплексной перестройки всего её действующего механизма и создания соответствующей новой юридической базы. Среди сформулированных авторами конкретных рекомендаций были, в частности, следующие:
1. Путём слияния Совета национальной безопасности и Совета внутренней безопасности (СВБ) создать в администрации президента объединённый Совет безопасности (СБ);
2. В аппарате Белого дома ввести новую должность директора по национальной безопасности (Director for National Security) c широкими полномочиями по организации эффективного межведомственного взаимодействия и подчинением его непосредственно президенту США;
3. Выработать новую схему формирования межведомственных рабочих групп, которые будут сориентированы на наиболее приоритетные проблемы безопасности внутри страны и за рубежом;
4. Ежегодно готовить единые рекомендации для госаппарата по планированию мероприятий с целью укрепления национальной безопасности, а также объединённый бюджет по национальной безопасности;
5. Создать межведомственную систему подготовки специалистов по национальной безопасности;
6. В рамках исполнительного секретариата нового Совета безопасности ввести должность главного координатора;
7. Создать в Сенате и Палате представителей Конгресса спецкомитеты по национальной безопасности, используя в качестве полезного опыта «хорошо зарекомендовавшие себя комитеты по разведке обеих палат»3.
Параллельно работе двухпартийной комиссии Конгресса интеллектуальный штаб демократов - Центр за американский прогресс - подготовил проект возможной программы действий будущего президента «Перемены для Америки»4. Раздел этого документа, посвящённый СНБ, принадлежал перу Т. Дони-лона, вскоре ставшего первым заместителем нового помощника президента по национальной безопасности Дж. Джоунса. Он также выступил за слияние Совета внутренней безопасности и СНБ, предложив основать ещё и Национальный энергетический совет (НЭС). В самом аппарате СНБ, по мнению Донилона, было бы полезно сократить число первых заместителей помощника по национальной безопасности до четырёх:
1) «первого среди первых», который бы занимался кризисным управлением и руководил межведомственным комитетом первых заместителей руководителей ведомств;
2) по борьбе с терроризмом и внутренней безопасности;
3) по международной экономике и координации действий между СНБ и НЭС;
4) по стратегическому планированию. Введение последней функции, как полагал автор, должно сопровождаться созданием в СНБ специального подразделения по стратегическому планированию, которое могло бы заниматься предвидением угроз для национальной безопасности США на долгосрочной основе.
О том, что хотя бы часть высказанных рекомендаций вскоре будет реализована, можно было судить по одному из первых публичных выступлений (на Мюнхенской конференции по безопасности в феврале 2009 г.) Дж. Джоунса. Говоря об ожидаемом курсе нового президента и роли СНБ в его проведении, генерал отметил, что глава Белого дома «в высшей степени прагматик» и его стратегический подход будет основываться на реалиях XXI века, включая тот непреложный факт, что «в данный конкретный момент мир стал многополярным». Джоунс заявил, что планирующиеся перемены коснутся и СНБ, который в своей основе был сформирован «на исходе Второй мировой войны и в ходе холодной войны». Чтобы справиться с вызовами наступившей эпохи этот орган должен стать центром усилий по интеграции всех элементов американского влияния: «армии, дипломатии, экономики, разведки, культуры, а также силы морального примера и потенциала внедрения законности». Иными слова-
3 Forging a New Shield (http://www.pnsr.Org/web/page/682/sectionid/579/pagelevel/2/inteiior.asp).
4 Change for America: A Progressive Blueprint for the 44th President, N.Y., 2009, pp. 11-13.
2* 35
ми, СНБ в новых условиях, как разъяснил позицию президента его помощник, должен «интегрировать в стратегическом смысле все элементы американского сообщества в области национальной безопасности». В будущем, по изложенной в Мюнхене Джоунсом программе, СНБ должен придерживаться следующих принципов:
1. Стать более выраженным стратегическим органом;
2. Усиливать координационные функции, с тем чтобы охватывать большее число правительственных ведомств;
3. Приспосабливаться к новым вызовам. Примером, по словам Джоунса, является то, как СНБ реагирует на мировой экономический кризис. Между ним и Национальным экономическим советом, возглавляемым Л. Саммерсом, уже налажено «чрезвычайно тесное сотрудничество, позволяющее координировать с глобальными партнёрами США ответы на кризис и соотносить их с потребностями национальной безопасности». С аппаратом юридического советника президента установлено близкое взаимодействие в связи с проблемой «запрета пыток и закрытия тюрьмы в Гуантанамо». Вместе с помощником президента по внутренней безопасности Дж. Бреннаном изучается вопрос об «объединении усилий по борьбе с терроризмом»;
4. Усовершенствовать свои возможности по борьбе с распространением ОМУ;
5. Вплотную заняться компьютерной или кибербезопасностью;
6. Участвовать в формировании новых подходов к энергобезопасности и климатическим изменениям, что требует широкого участия многих американских правительственных ведомств и «настойчивого американского лидерства по всему миру» .
Американской прессе Джоунс также заявил, что после реорганизации в сферу интересов СНБ будет вовлечена деятельность министерств энергетики, торговли и финансов, а также правоохранительных органов .
Институциональные решения
13 февраля 2009 г. Б.
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.