СОВРЕМЕННОЕ РАЗВИТИЕ ШВЕЙЦАРСКОЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
ЧЕРНЕЖЕНКО Елена Николаевна,
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Национальной академии внутренних дел Украины. E-mail: lenok.ch@list.ru
Краткая аннотация: статья посвящена исследованию модели местного самоуправления в Швейцарии и ее развитию. Рассматриваются основные черты автономии на муниципальном уровне. Анализируются основные реформы местного управления Швейцарии. Исследуются актуальные проблемы местного самоуправления, а также перспективы развития муниципальной системы Швейцарии на современном этапе.
The article researches the model of local self-governance and its development in Switzerland. It analyzes the main features of autonomy at the municipal level. It examines the main reforms of the local self-government in Switzerland. It researches the vital problems of the local self-governance, as well as perspectives of the development of the municipal system of Switzerland nowadays.
Ключевые слова: местное самоуправление; автономия; коммуна; реформа; муниципальная система; ассоциация.
Local self-governance; autonomy; commune; reform; municipal system; association.
Исследование современной модели местного самоуправления Швейцарии является актуальным вопросом для отечественной науки конституционного и муниципального права. Эта модель известна своей эффективностью в аспекте осуществления народовластия на местном уровне, применением принципа субсиди-арности в местном управлении, автономностью в финансовых решениях на уровне коммун. Но, несмотря на эффективное функционирование, муниципальная система Швейцарии имеет некоторые сложности в управлении и требует реформирования.
Цель данной статьи - исследование и анализ современного состояния швейцарской муниципальной системы, определение основных тенденций развития модели местного самоуправления, а также анализ недавних реформ швейцарской политической системы, в частности на местном уровне.
Вопросы местного самоуправления Швейцарской Конфедерации были исследованы в работах таких российских и швейцарских правоведов, как С.Л. Авраменко, И.П. Ильинский, Н.В. Королева-Борсоди, Ю.И. Лейбо, В.В. Маклаков, Б.А. Страшун, Л. Баст, Р. Германн, В. Линдер, С. Мозер, Т. Фляйнер, Д. Фрайбургхауз,
Х. Хубер, Ю. Штайнер, Н. Шмитт и др.
Изучая местное самоуправление Швейцарии, необходимо различать самоуправление на региональном уровне (кантонов) и самоуправление на местном уровне. Коммуны (термин, употребляемый в Швейцарии в значении органов сельского и городского самоуправления) являются субъектами реализации местного самоуправления.
В последние 150 лет коммунам удавалось сохранять высокий уровень автономии в пределах кантонов, который можно приравнять к уровню автономии кантонов в рамках федерации. Выделяют три основных черты, которые иллюстрируют эту автономию на муниципальном уровне:
- Коммуны имеют свободу выбора способа организации собственных политических систем в рамках, установленных кантональным законодательством. Существуют различные политические системы на муниципальном уровне, поскольку уровень автономии, предоставленный коммунам, отличается в зависимости от кантона. Например, 20% коммун имеют местный парламент, а остальные - ассамблею / собрание. Парламент есть, как правило, у больших коммун (от 8000 жителей). Исключение состав-
ляют франкоязычные кантоны Женева и Нев-шатель, у которых все коммуны имеют парламенты. Кроме этого, около 30% коммун избирают исполнительные органы власти по пропорциональной системе, а остальные коммуны -по мажоритарной системе. Примерно одна треть коммун может выбирать, какую систему им применять.
- Швейцарские коммуны имеют широкие компетенции для выполнения своих обязанностей. Согласно принципу субсидиарности, вся деятельность, которая не входит в компетенцию высших политических ступеней, находится в пределах влияния власти коммун.
- Очевидна фискальная автономия коммун. Коммуны контролируют собственные финансы. Кроме того, они уполномочены устанавливать местный уровень налогообложения, что составляет более трети из уплачиваемых гражданами налогов1.
Развитие инфраструктуры составляет основную часть расходов коммун. Значительная часть коммун оказалась неготовой к быстрому развитию экономики, росту населения и его потребностей. Поэтому на уровне кантонов разработаны разнообразные системы и формы финансового выравнивания, которые зависят от количества населения, его возрастной структуры, величины территории, местонахождения коммун и социально-экономических показателей. Довольно часто можно наблюдать такие случаи, когда «бедный» муниципалитет вводит высокие налоги, и его жители перебираются в новые коммуны. И бывает наоборот: когда муниципалитеты, у которых финансовая ситуация лучше, имеют достаточно низкое налогообложение и таким образом привлекают к себе состоятельных граждан2.
Система горизонтального выравнивания между коммунами была создана на уровне кантонов и показала свою эффективность. Даже был создан Фонд прямого горизонтального выравнивания.
На протяжении нескольких последних лет небольшие коммуны жалуются на то, что
1 Ladner A. Switzerland: reforming small autonomous municipalities // Comparing local governance: trends and developments. Ed. by B. Denters and L.E. Rose. Palgrave Macmillan, 2005. Р. 140-141.
2 Авраменко С.Л. Швейцарский федерализм: Дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук / С.Л. Авраменко. М.: РГБ, 2003. С. 174-175.
им не хватает ресурсов, свободы и полномочий, необходимых для адекватного выполнения своих обязанностей. Связано это с тем, что количество этих обязанностей увеличивается и они становятся более сложными. Растет взаимозависимость между различными уровнями управления, где коммуны начали выполнять чаще исполнительную и административную функции .
Нужно отметить, что население коммун стало также более требовательным и критичным к деятельности государственно-административного аппарата: оно больше контактирует непосредственно с местными властями, пытаясь отклонить нежелательные проекты правовыми методами. Но есть и отрицательный момент, который заключается в том, что граждане проявляют меньше желания и активности в выполнении политических и общественных обязанностей. Спад активности наблюдается во всех коммунах, но существует следующая тенденция: чем больше коммуна, тем больше спад. В коммунах стало чрезвычайно трудно найти достаточное количество людей для выполнения различных политических задач. Дело в том, что местная политика в Швейцарии базируется на участии волонтеров. Основная проблема, с которой столкнулись местные органы власти, - это привлечение / рекрутирование и выбор граждан, желающих и способных работать на добровольных началах.
Кроме того, существует прочно укоренившаяся традиция, по которой швейцарские граждане занимаются государственной деятельностью параллельно со своими другими работами / профессиям. А это значит, что политика в Швейцарии во многом базируется на непрофессионализме. Более 90% коммун не имеют в органах самоуправления «политиков на полный рабочий день». Если имеют хоть одного, то, как правило, это мэр. Даже членов национального парламента нельзя считать «политиками на полный рабочий день»4.
В последние десятилетия большинство
3 Ladner A. Switzerland: reforming small autonomous municipalities // Comparing local governance: trends and developments. Ed. by B. Denters and L.E. Rose. Palgrave Macmillan, 2005. Р. 140-141.
4 Ladner A. Switzerland: reforming small autonomous municipalities // Comparing local governance: trends and developments. Ed. by B. Denters and L.E. Rose. Palgrave Macmillan, 2005. Р. 140-143; Ladner A. Laymen and executives in Swiss local government // Transorm-ing Local Political Leadership. Ed. by R. Berg and N. Rao. Palgrave Macmillan, 2005. P. 108-110.
кантонов и коммун осознали, что уровень сотрудничества между ними был далек от оптимального. Все больше государственных задач было делегировано коммунам, что соответственно усиливало уровень ограничений, которые устанавливались высшими политическими уровнями власти. Где-то в середине 1990-х гг. стало ясно, что пришло время реформировать местное самоуправление. Реформа должна была прояснить и разграничить сферу деятельности кантонов и сферу обязанностей коммун.
Кроме того, циркулирование финансовых ресурсов между двумя уровнями (кантонами и коммунами) оказалось достаточно непрозрачным и неэффективным. Нарушался «принцип фискального соответствия / эквивалентности», в соответствии с которым те, кто решает, что должно быть сделано, должны также обеспечивать необходимые ресурсы для выполнения этих задач. Итак, почти во всех кантонах были попытки адекватно пересмотреть и перераспределить задачи и ресурсы между различными уровнями власти. Большинство последующих проводимых реформ стали соответствовать принципу «фискального соответствия», хотя и осталось еще достаточно вопросов для решения, например: какие задачи должны решать только коммуны; каким должно быть правильное финансовое регулирование между «богатыми» и «бедными» коммунами; как можно обеспечить оптимальное использование ресурсов коммун?
Считается, что в будущем местная автономия будет больше сводиться к «оперативной автономии», а стратегические обязанности перейдут на высшие государственные уровни. Власть кантона будет определять задачи для коммун, а коммуны будут избирать формы выполнения этих задач1.
Наиболее популярной в последнее время реформаторской деятельностью швейцарских коммун является повышение уровня сотрудничества. Традиционной формой меж-думуниципалитетного сотрудничества является административный союз - объединение в рамках публичного права. Тем не менее, в последнее время коммуны сотрудничали и на основе
1 Ladner A. Switzerland: reforming small autonomous municipalities // Comparing local governance: trends and developments. Ed. by B. Denters and L.E. Rose. Palgrave Macmillan, 2005. Р. 143-144.
частного права. Это давало им большую гибкость, ведь частное право регулирует отношения между организациями и лицами на равных и позволяет специфицировать
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.