ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2015, № 10, с. 34-44
ХОЗЯЙСТВО, ТРУД, ПРАВО
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
© 2015 г. Людмила Абрамовна Мицкевич1, Анна Федотовна Васильева2
Аннотация: в настоящей статье на основе доктринального анализа законодательства о государственном контроле (надзоре) в сфере предпринимательской деятельности, практики его применения с использованием опыта правового регулирования государственного контроля в зарубежном административном праве дана оценка современного состояния отечественного института государственного контроля в сфере предпринимательской деятельности, сформулирован ряд предложений по совершенствованию законодательства о государственном контроле.
Annotation: in the article using doctrine analysis of law of public control in business activities, actual jurisprudence and experience of foreign administrative law is analyzed the modern state of the institute of public control in business activities and suggested some recommendations for improvement of the law ofpublic control.
Ключевые слова: государственный контроль (надзор), позитивное и негативное государственное управление, административные процедуры, законодательство о государственном контроле, принципы государственного контроля.
Key words: public control, positive and negative public administration, administrative procedure, law of the public control, principle of the public control.
Институт государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности может быть отнесен к одному из наиболее сложных и постоянно изменяющихся институтов административного права. Как известно, в 2001 г. был принят базовый Федеральный закон, направленный на упорядочение взаимоотношений государства и предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)3, который действовал относительно непродолжительный период времени и был заменен новым базовым актом - Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26 декабря 2008 г.4 (далее - Федеральный закон о контроле). Однако в текст и этого Закона уже 26 раз вносились изменения и дополнения,
1 Профессор кафедры конституционного, административного и муниципального права Юридического института Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук, доцент (E-mail: mickevic51@mail.ru).
2 Доцент той же кафедры конституционного, административного и муниципального права того же института, кандидат юридических наук (E-mail: afvassilieva@yandex.ru).
3 См.: Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" // Собрание законодательства РФ. 2001. № 33. Ст. 3436.
4 См.: Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (Ч. 1).
Ст. 6249.
разработана Концепция дальнейшего совершенствования государственного контроля (надзора)5. Это происходит потому, что правовое регулирование государственного контроля (надзора) за
5 Концепция предусматривает несколько основных направлений развития, среди которых можно выделить следующие: 1) введение системы оценки рисков потенциальной опасности и ее использование при планировании и проведении мероприятий по контролю; 2) законодательное закрепление исчерпывающего перечня видов государственного контроля (надзора) с одновременным запретом на осуществление иных видов контроля; 3) формирование единой правовой основы деятельности контрольно-надзорных органов; 4) создание единого информационного ресурса (открытые информационные системы ИС "Мониторинг" и ИС "Лицензирование") для ведения постоянного мониторинга деятельности контрольно-надзорных органов. Эти и иные направления развития контроля обусловлены имеющимися в настоящее время проблемами в правовом регулировании и осуществлении контрольно-надзорной деятельности. В частности, установлено, что на практике из всех выявленных нарушений лишь 16% представляли непосредственную угрозу причинения вреда, 84% - не представляли такой угрозы. Это свидетельствует о том, что система контрольно-надзорной деятельности не в полной мере ориентирована на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, влекущих реальное причинение вреда. Переход к системе оценки рисков возникновения угрозы или причинения вреда при планировании мероприятий позволит сэкономить усилия контрольно-надзорных органов и уменьшить бремя проверок для предпринимателей. Подробно см.: Клименко А.В., Жулин А.Б., Ханова Е.П. и др. Анализ механизмов правового регулирования предпринимательской деятельности в России. М., 2012. С. 215-253.
деятельностью предпринимателей во многом осуществляется методом "проб и ошибок". Поэтому очень важными представляются возвращение к доктринальному анализу государственного контроля (надзора) как вида деятельности, а также изучение зарубежного опыта6. Этим основным вопросам посвящена настоящая статья.
Разграничение позитивного (предоставляющего публичные услуги) и негативного (властнообязывающего) государственного управления
Для понимания места института государственного контроля (надзора) в системе государственного управления следует рассмотреть вопрос о разграничении всего государственного управления на негативное (вмешивающееся, властно-обязывающее) и позитивное (предоставляющее публичные услуги)7. Деление государственного управления на "негативное" и "позитивное" является относительно новым для отечественного административного права, поскольку в советской доктрине административного права управление по предоставлению публичных услуг или позитивное публичное управление как самостоятельный вид государственного управления не выделялось, хотя существовало на практике и описывалось в литературе8. Вместе с тем в зарубежном административном праве такое разграничение считается исторически сформировавшимся и является общепризнанным, а в последнее время отчетливо прослеживается в отечественном законодательстве и управленческой практике, анализ которых позволяет увидеть два вида государственной деятельности и правового регулирования: деятельность, связанную с ограничением прав граждан и
6 В литературе в контексте глобализации и правовой интеграции все чаще говорят о формировании "глобального правового, управленческого (административного) пространства", "пространства общих принципов управления", о необходимости расширения рамок административного права с учетом новых компаративистских и международных аспектов (см.: Тихомиров Ю.А. Современная теория административного права // Гос. и право. 2004. № 11. С. 10; Барциц И.Н. Критерии эффективности государственного управления и глобальное управленческое пространство // Там же. 2009. № 3. С. 18, 19).
7 См.: МицкевичЛ.А. Предоставление государственных услуг как вид государственного управления // Публичные услуги: правовое регулирование (Российский и зарубежный опыт). Сб. / Под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М., 2007. С. 21-37.
8 Подробнее об истории развития концепции позитивного государственного управления в отечественной науке административного права см.: Васильева А.Ф. Сервисное государство: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Германии и России. М., 2012. С. 78-97.
с предоставлением публичных услуг. Этот тезис может быть подтвержден действующим законодательством в сфере публичных услуг, и хотя до настоящего момента предметом дискуссии является само понятие публичной услуги и её соотношение с функциями государственного управления9, и именно в этом направлении развивается законодательство. Контрольно-надзорная деятельность, относящаяся именно к негативному государственному управлению10, и оказание публичных услуг, относящееся к позитивному управлению, регулируютсяразными по концептуальной основе законами: функция по государственному контролю - указанным Федеральным законом о контроле, а отношения по предоставлению публичных услуг - Федеральным законом "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" от 27 июля 2010 г.11 (далее - Федеральный закон о предоставлении услуг от 27 июля 2010 г.). Такой подход, с одной стороны, влечёт за собой, казалось бы, вполне логичную дифференциацию административных процедур реализации негативного и позитивного государственного управления12, с другой - разрушает единство государственно-управленческой деятельности и в связи с отсутствием единого закона об административных процедурах приводит к изолированному правовому регулированию единого по своей сути государственного управления. Например, ст. 11.1-11.3 ФЗ о предоставлении услуг регулируют досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную (муници-
9 См., например: Барциц И.Н. Понятие "публичная услуга" в контексте Федерального закона № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг и вне его // Гос. и право. 2013. № 10. С. 40, 44, 45; Бачило И.Л. О неизбежном продолжении разговора о публичных услугах и более общих проблемах организации государственного управления (По поводу статьи И.Н. Бар-цица) // Там же. 2014. № 4. С. 53-57.
10 Так, Бабелюк Е.Г., объясняет необходимость отграничения функции по контролю и надзору от функции по оказанию государственных услуг спецификой контрольно-надзорной деятельности, направленной на обеспечение законности и правопорядка, связанной с дополнительным обязы-ванием, результатом которой может быть применение мер ответственности (см.: Бабелюк Е.Г. Проблемы разграничения деятельности по оказанию государственных услуг и контрольно-надзорной деятельности государства // Публичные услуги: правовое регулирование (Российский и зарубежный опыт). Сб. / Под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. С. 48).
11 См.: Собрание законодательства РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
12 См.: Гриценко Е.В. Европейская доктрина надлежащего публичного управления и перспективы ее восприятия в российском праве // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 2.
п
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.