Миннигулова Д.Б.
способы и пределы восполнения пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе
Данная статья посвящена сравнительно-правовому анализу законодательства о государственной гражданской службе и трудового законодательства, регулирующего труд наемных рабочих. Поскольку правовое регулирование труда государственных гражданских служащих аналогично регулированию труда наемных работников, автор предлагает осуществлять восполнение пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе по аналогии с трудовым законодательством.
Ключевые слова: государственная гражданская служба, служебное право, трудовое законодательство, пробелы в служебном праве, восполнение пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе.
Minnigulova D.B.
the means and limits of overcoming of gaps in the legislation on state civil service
Миннигулова Д.Б.
The article is devoted to legal-comparative analysis of the legislation on state civil service and labor law, regulating the labor of employees. The author suggests the overcoming of gaps in the legislation on civil service on the basis of analogies of these two branches of Russian legislation.
Keywords: state civil service, service law, labor legislation, gaps in the service law, overcoming of gaps in the legislation on public civil service.
В законодательстве любой отрасли права, и законодательство о гражданской службе не составляет исключения из этого правила, возникает необходимость восполнения (преодоления) пробелов, основным направлением которого является использование норм конституционного, административного, трудового, гражданского, финансового и иных отраслей права.
В связи с тем, что правовой статус государственных гражданских служащих по общим направлениям во многом аналогичен правовому положению работников наемного труда, восполнение (преодоление) пробелов в государственной гражданской службе в основном осуществляется на основе применения норм трудового законодательства.
Возможность применения норм трудового законодательства в регулировании правового статуса государственных гражданских служащих непосредственно предусмотрена федеральным и региональным законодательством о государственной гражданской службе. Согласно ст. 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 (далее - Федеральный закон о гражданской службе) законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной Федеральным законом.
Понятие пробелов в праве и причины их возникновения достаточно полно освещены в литературе общей теории права. Некоторые, на наш взгляд несущественные, различия связаны в основном с терминологией. В одних случаях говорится о пробелах в законодательстве,2 в других -о пробелах в праве.3 Терминологические расхождения
1 О государственной гражданской службе Российской Федерации: ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Российская газета. - 2004. - 31 июля.
2 Теория государства и права / Отв. ред. В.Д.Перевалов. - 3-е изд., пер. и доп. - М.: Норма, 2006. - С. 244-246.
3 Венгеров А.Б. Теория государства и права. - 3-е изд., испр. и доп. - М.:
Омега-Л, 2006. - С. 507-509.
обусловлены различными подходами к определению понятия законодательства и понятия права. Однако в основном во всех случаях речь идет об отсутствии в законодательстве необходимых для правоприменительной практики нормативных правовых положений.
Более аргументированным, по нашему мнению, является применение термина «пробелы в законодательстве». В данном случае, во-первых, речь идет об отсутствии самодостаточности и полноты именно законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих определенную сферу общественных отношений; во-вторых, не требуется уточнения самого понятия права, которое в общей теории права трактуется различным образом; в-третьих, утверждение о пробелах в праве ориентирует, предполагает и дает возможность выхода за пределы нормативно-правового регулирования, позволяет беспредельно расширить само понятие права и сферу его применения.
Определенные различия имеют место также в установлении причин возникновения пробелов в законодательстве. Так, А.С.Шабуров считает, что пробелы в законодательстве возникают в основном вследствие двух причин, «во-первых, в результате появления новых общественных отношений, которые в момент принятия закона не существовали и не могли быть учтены законодателем; во-вторых, из-за упущений при разработке закона».4
По мнению А.Б.Венгерова, пробелы в праве возникают по объективным и субъективным причинам. При этом объективные причины, по его мнению, состоят в неготовности законодателя принять полноценный закон, способный урегулировать круг определенных общественных отношений в силу столкновения интересов различных социальных групп, политических партий, отсутствия четкой позиции по целям и направленности правового регулирования определенного вида общественных отношений. К субъективным причинам указанный автор относит «ускоренное»
4 Шабуров А.С. Реализация, применение и толкование права. Теория государства и права / Отв. ред. В.Д.Перевалов. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2006. - С. 244-246.
Евразийский юридический журнал
__№ 7 (26) 2010
принятие закона, несовершенство и отсутствие надлежащей законодательной техники, недостаточную «проработку» того или иного закона.5
Пробелы в законодательстве преодолеваются двумя способами: путем применения аналогии права и путем применения аналогии закона. За некоторыми незначительными различиями под аналогией права понимается применение права исходя из общего смысла и общих начал права. Наряду с общими положениями национального права источником могут быть общепризнанные принципы и нормы международного права, общие нормы Конституции. Аналогия закона - это применение в «пробельной» ситуации сходной конкретной нормы права.
Несколько иное утверждение сводится к тому, что пробел в законодательстве - это отсутствие конкретной нормы, необходимой для регламентации отношения, входящего в сферу правового регулирования. При этом считается, что аналогия закона - это применение к неурегулированному конкретной нормой спорному отношению нормы права, регулирующей сходные отношения, а аналогия права - это применение к неурегулированному конкретной нормой спорному отношению при отсутствии нормы, регулирующей сходные отношения, общих начал и смысла законодательства. Применение аналогии права обосновано при наличии двух условий: при обнаружении пробелов в законодательстве и при отсутствии нормы, регулирующей сходные отношения, что не дает возможности использовать аналогию закона.
Особенности восполнения пробелов в служебном праве обусловлены пределами применения аналогии закона и аналогии права в регулировании государственной гражданской службы. Общетеоретический подход и признание общей возможности применения аналогии закона для восполнения (преодоления) пробелов в отраслевом законодательстве оставляет открытым ряд практических вопросов при восполнении (преодолении) пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе, в правоприменении и уточнении норм, регулирующих правовой статус государственных гражданских служащих. Основными из них являются: обоснованность применения норм определенной, а не иной отрасли права (например, трудового, а не административного права); установление пределов использования норм соответствующей отрасли законодательства. Особенно актуальными эти вопросы становятся, когда применение аналогии закона или аналогии права опирается на нормы отраслей права, имеющие различные, порой «несовместимые» и взаимоисключающие методы правового регулирования (например, административное, гражданское, финансовое право).
Возможность применения норм трудового права в регулировании государственной гражданской службы и, следовательно, применения права по аналогии непосредственно предусмотрена Федеральным законом о государственной гражданской службе (ст. 73). В то же время остается нерешенной проблема о пределах и способах восполнения (преодоления) пробелов, связанных с необходимостью конкретизации правовых возможностей государственных гражданских служащих, что обусловлено особенностями законодательства о государственной гражданской службе. С одной стороны, Федеральный закон о гражданской службе является «трудовым кодексом» российских чиновников, а с другой - его относят к сфере административного права (называют административно-правовым нормативным актом).
5 Венгеров А.Б. Указ. соч. - С. 508-509.
При решении вопроса о возможности применения норм трудового права в регулировании государственной гражданской службы возникают следующие проблемные моменты:
- во-первых, установление сферы правовых отношений государственных гражданских служащих, которая носит межотраслевой характер и регулируется несколькими отраслями права. На государственной гражданской службе возникают конституционные, административные, служебные, трудовые и иные правоотношения, именуемые нередко интегрированными понятиями «государственно-служебные отношения», «служебные отношения»;
- во-вторых, пределы применения трудового права в регулировании государственной гражданской службы обусловлены спецификой правового положения (статуса) государственных гражданских служащих, как лиц, наделенных, с одной стороны, властно-управленческими функциями, а с другой - являющихся лицами наемного труда;
- в-третьих, установление объема и действительных пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе ограничено и связано с отсылочными нормами служебного права, которыми предусматривается принятие специальных подзаконных нормативных правовых актов (указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации), а также локальных актов, принимаемых федеральными и региональными органами исполнительной власти (в частности положений, инструкций, правил внутреннего служебного распорядка, должностны
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.