ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА
А.В.Пиванова
Становление и развитие законодательства Бразилии в нефтегазовой сфере
Статья посвящена истории развития нефтегазового законодательства Бразилии, конституционным основам пользования недрами, использованию режима раздела продукции при предоставлении прав недропользования, а также принятию нового законодательства Бразилии, усиливающего роль государства в нефтегазовой отрасли.
Ключевые слова: правовое регулирование, нефть, концессионные соглашения.
В 2011 г. в Бразилии добыто 768 млн баррелей (103 млн т) нефти. Подавляющее большинство, около 90% нефти извлекается из морских месторождений, т.е. разведочных платформ у побережья Бразилии1. Первая нефтяная скважина на территории Бразилии была пробурена в 1938 г. в муниципалитете Лобато, в Байанском Реконкаво, недалеко от Салвадора2. После закладки первой нефтяной скважины в городе Лобато производство нефти неуклонно росло.
3 октября 1953 г. в Бразилии был принят закон N 2.003, устанавливающий основные принципы национальной политики в нефтегазовой отрасли. Данный закон провозглашал государственную монополию на разведку, добычу, импорт, переработку и перевозку нефти в Бразилии и создание национальной нефтяной компании «Petrobras», осуществляющей поиск, разведку и добычу необходимых стране новых нефтяных месторождений. В настоящее время бразильская нефтяная компания «Petrobras» — одна из самых благополучных государственных монополий в Латинской Америки. Она является крупнейшей компанией в Бразилии и 17-й по величине в мире3.
С началом эпохи индустриализации спрос на энергоресурсы стал резко увеличивается, в 60-х годах импорт нефти обеспечивал свыше 70% по-
Анна Васильевна Пиванова — аспирантка кафедры горного права Российского государственного университета нефти и газа им. И.М. Губкина (a_pivanova@m-burenie.rosneft.ru).
требностей в энергоресурсах4. Это тормозило процессы экономического роста, и перед страной еще более остро стали вопросы о дальнейшей ситуацией с энергоисточниками. Проблему начали решать по двум направлениям. Во-первых, было решено провести интернационализацию «Petro-bras», расширить деятельность компании в странах, обладающих крупными континентальными запасами нефти, а во-вторых, обратить внимание на собственный шельф. Добыча нефти и газа на континентальном шельфе Бразилии начала осуществляться в 1973 г., также в 1972 г. была создана компания «Braspetro» («Petrobras International»), которая в настоящее время работает совместно с 40 нефтяными концернами, осуществляет разведку и добычу месторождений в девяти странах мира — Анголе, Аргентине, Боливии, Колумбии, Эквадоре, Ливии, Перу, Великобритании и США5.
Однако повышение цен на нефть в 1972 г. сильно затронуло экономические интересы Бразилии. Страна оказалась перед выбором: либо попасть в окончательную зависимость от импорта нефти, которой становилось нужно все больше и больше по мере экономического развития, либо начать более активные разведочные работы. Государственной компании «Petro-bras», несмотря на значительные средства, было не под силу активное осуществление поисковых работ на континентальном шельфе и в труднодоступных районах на севере страны.
В 1995 г. правительством Бразилии было принято решение начать демонополизацию нефтегазового рынка. Это стало настоящим прорывом в нефтяной жизни Бразилии и всей Латинской Америки. Решение было вызвано необходимостью привлечения новых инвестиций в нефтегазовый сектор для активизации деятельности на участках новых месторождений.
9 ноября 1995 г. была принята конституционная поправка N 9/95, которая вносила изменения в ст. 177 Конституции Бразилии . Согласно данным изменениям, за федеральным правительством закреплялось право заключать концессионные соглашения с частными и иностранными компаниями на разведку и добычу нефти и газа на территории и континентальном шельфе Бразилии. С принятием данной поправки закончился период нефтяной монополии компании «Petrobras» в нефтегазовой отрасли.
В дополнение к конституционной поправке N 9/95 был принят закон N 9.478 о регулировании нефтегазовой отрасли. В данном законе были конкретизированы требования к субъектному составу пользователей месторождениями нефти и газа. Согласно ст. 23, «Пользователями недр на участках недр, предоставленных для целей разведки и добычи нефти и газа в Федеративной Республике Бразилии, могут быть бразильские граждане, юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Бразилии, органы управления, которых находятся в стране»7. Данные изменения позволили различным предприятиям, частным и зарубежным, получить право на разведку и добычу нефтегазовых месторождений на основании заключенного с государством концессионного соглашения.
В законе N 9.478 устанавливалось создание Бразильского национального агентства нефти, природного газа и биотоплива (Agencia Nacional do Petróleo, Gas Natural e Biocombustíveis, ANP), которое является федеральным органом правительства и отвечает за регулирование нефтегазового сектора.
Согласно ст. 8 нефтяного закона, ANP имеет следующие полномочия в нефтегазовой сфере:
— реализует национальную политику в отношении нефти, природного газа и биотоплива;
— осуществляет управление нефтегазовой деятельности;
— содействует проведению торгов для нефтегазовых месторождений, обеспечивая защиту конкуренции;
— организует проведение в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования нефтегазовыми месторождениями;
— содействует рациональному использованию нефти и газа и охраны окружающей среды;
— содействует проведению геологического изучения недр, осуществляет поддержку базы данных геологической информации;
— проводит государственную экспертизу информации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр;
— защищает интересы потребителей, связанные с ценой, качеством и доступностью нефти и газа;
— заключает концессионные соглашения на пользование нефтегазовыми месторождениями и осуществляет контроль за их исполнением.
Конституция Федеративной Республики Бразилии в ряде статей устанавливает основы правового регулирования отношений недропользования по вопросам собственности и разграничения полномочий между федерацией и штатами. В ст. 20 Конституции Бразилии определено, что собственностью федерации являются минеральные ресурсы, включая те, что в недрах, а также природные ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны. При этом штатам, федеральному округу и графствам (муниципиям) гарантируется участие в результатах эксплуатации нефти, газа и других минеральных ресурсов на их территориях, в территориальном море и исключительной экономической зоне или финансовая компенсация за такую эксплуатацию. То есть, вопрос разграничения полномочий между федерацией и провинциями решается через финансовый механизм8.
Как уже было сказано выше, основной системой предоставления права пользования месторождениями нефти и газа в Бразилии является договорная система, система концессионных соглашений на основании проведенных тендеров. Концессия заключается в уступке государством своих исключительных прав в пользу частного лица (концессионера) на возмездной основе9.
Концессионное соглашение предполагает, что все минеральное сырье, добытое на предоставленном в долгосрочное пользование участке недр, поступает в собственность юридического лица, которому государство предоставило такое исключительное право на пользование. Участки недр предоставляются в пользование на определенный срок, который указывается в концессионном соглашении, при этом срок на геологическое изучение не может превышать 7 лет, а общий срок концессионного договора — 34 года. Компании, желающие получить право на разведку и добычу нефти и газа, должны принять участие в торгах, проводимых ANP. Основными критериями выбора победителя являются минимальный размер инвестиций, который концессионер готов вложить в геологоразведочные работы, срок реализации таких работ, а также финансовая доля участия правительства в проекте, которая состоит из бонуса подписания, роялти, ренты за пользование территорией10. В случае больших объемов и высокой рентабельности производства концессионер
выплачивает в федеральный бюджет дополнительные выплаты, называемые «специальная плата». Основной целью введения «специальной платы» является исключение возможности получения концессионером сверхприбыли от месторождений нефти и газа11. Есть много подобных примеров введения данной платы по всему миру: налог на сверхприбыль в США; углеводородный налог в Норвегии, нефтяная ресурсная рента в Австралии и Канадский пограничный роялти.
Закон о нефти ввел твердую правовую основу для деятельности, связанной с нефтяной и газовой промышленностью, способствовал быстрому развитию регионов, развитию конкуренции и обеспечению экономического и технологического роста в нефтегазовой отрасли. В период с 1999 по 2007 г. ANP было проведено девять туров международного лицензирования разведочных нефтегазовых блоков, в результате заключены концессионные соглашения с 71 компанией12. Рост нефтяной и газовой промышленности в Бразилии и ее преимущества для национальной экономики являются результатом использования простой и прозрачной модели концессионных соглашений, с помощью которой бразильское правительство, предоставляет права недропользования.
С 1993 г. страна начала разведку месторождений глубокого залегания (до 5000 м.) на шельфе в бухте Сантос. В настоящее время в Бразилии найдены новые гигантские месторождения нефти, находящиеся на морском дне под слоем соли на глубине более 7000 м, данные запасы выводят Бразилию в лидирующее положение на рынке добычи нефти. Общие запасы месторождений «Тупи» и «Кариока» оцениваются предположительно в 33 млрд баррелей (4,4 млрд т). Это (в совокупности) — крупнейшее из всех разведанных месторождений в мире за последние 30 лет. Его потенциальный запас, по оценкам «BBC News», составляет около 40% всей когда-либо обнаруженной в Бразилии нефти, а информационное агентство «Bloomberg» у
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.