ОБЩЕСТВО И ЭКОНОМИКА, № 12, 2014
© 2014 г. Наталья Шаш
доктор экономических наук, профессор (e-mail: nat_vshu@mail.ru) Александр Бородин
доктор экономических наук, профессор
(Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики») (e-mail:aib-2004@yandex.ru)
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ В ТУРБУЛЕНТНОЙ ЭКОНОМИКЕ
В статье рассматриваются инструменты обеспечения долгосрочной бюджетной стабильности в очередном бюджетном цикле в условиях турбулентности российской экономики, порождающей новые вызовы, которые требуют адекватных мер реагирования.
Ключевые слова: бюджетное планирование, турбулентная экономика, бюджетная политика, бюджетная стабильность, бюджетный цикл, экономический рост.
Исполнилось 6 лет с начала глобального финансового кризиса. Однако России (как и многим другим странам мира) пока не удалось адаптироваться к новым экономическим реалиям, обусловленным неблагоприятной динамикой базовых макроэкономических показателей, и перейти к модели стабильного экономического роста. Турбулентная экономика порождает все новые вызовы для бюджетной политики России.
Феномен турбулентной экономики. После кризиса 2008 г. все чаще стали использовать термин «турбулентная экономика». Что он означает? Чтобы понять это, предлагаем вернуться к классике и вспомнить природу экономического цикла. Прежде всего, хотелось бы обратить внимание, что циклическое развитие - это движение (вверх) по спирали, а сама цикличность рассматривается: 1) как форма прогрессивного развития; 2) как один из основных способов саморегулирования рыночной экономики. В связи с этим экономический цикл, который проявляется с регулярностью (и неизбежностью) «приливов и отливов», не что иное, как форма движения и развития рыночной экономики. Однако есть и непредсказуемость, поскольку каждый цикл: а) уникален; б) имеет свою длительность; в) характеристики его фаз неповторимы в своих конкретных проявлениях. Предлагаем не рассматривать марксистский подход, а обратиться к современным представлениям об экономическом цикле, в рамках которого выделяют 4 фазы:
оживление (расширение экономики), вершина (пик, бум), сжатие (рецессия, спад), дно (депрессия)1.
Однако, начиная с какого-то момента, в такой экономической цикличности произошел серьезный сбой. Опять-таки обратившись к теории, вспомним основные кризисные сценарии, развитие которых соответствует четырем буквам латинского алфавита V, L, W, и (табл. 1).
Все эти более или менее привычные сценарии не соответствуют современной ситуации, когда мир рассматривается как эпоха без закономерностей. В связи с чем многие экономисты утверждают, что современная экономика имеет турбулентную природу развития.
Таблица 1
Формы и сценарии развития кризисов
Форма Сценарий развития
V Лучший вариант развития событий; начинается с крутого падения, но быстро находит дно и возвращается назад на более высокий уровень.
L Стремительный спад с «затяжным хвостом», не в состоянии подняться на прежний уровень; худший вариант: не предлагает надежды на восстановление.
W Начинается с крутого падения, быстро находит дно и возвращается назад, разворачивается, после показа ложных признаков восстановления опускается снова и возвращается на дно; «спад двойного падения».
U Начинается с крутого падения, быстро находит дно и возвращается назад, разворачивается, после показа ложных признаков восстановления опускается снова и возвращается на дно; «спад двойного падения».
В чем проявляется эффект турбулентности? Турбулентность - это хаотическое и нестабильное движение, и в связи с этим можно сказать, что экономическая турбулентность - явление самоорганизации, связанное с регулярными или хаотическими переходами от беспорядка (хаоса) к порядку и обратно. Это приводит к появлению сильных отклонений в экономике при увеличении интенсивности воздействия различных факторов (усиливается под влиянием кризиса). На смену сбалансированной системе товарно-денеж-
1 Budget Theory in the public sector / A. Khan, W.B. Hildreth (eds.). - L.: Quorum books, 2002; Lee Jr. R.D., Johnson R.W., Joyce P.G. Public Budgeting Systems. 9 ed. Jones&Bartlett Learning, 2012; Miller G.I., Hildreth W.B., Rabin J. Performance-Based Budgeting. An ASPA Classic. - Colorado: Westview Press, 2010.
ных потоков пришла турбулентная система с брожением «горячих денег», обилием плохих долгов и цепными реакциями нарушений дисциплины обязательств (часто вынужденными)1.Таким образом, нам уже нельзя надеяться, что мировая экономика перейдет к фазе оживления. В условиях дальнейшего усиления турбулентности экономическая ситуация в разных странах может быть полярной: кому-то удастся обеспечить быстрые темпы экономического роста, кто-то так и не сумеет выбраться из глубокой депрессии. Что касается России, то с начала этого года негативные последствия начали проявляться все более отчетливо, и не последнюю роль сыграли события на Украине (вхождение Крыма в состав субъектов РФ).
Естественно, что это оказывает не самое лучшее воздействие на бюджетную политику страны, поскольку, не говоря уже о прямых последствиях для федерального бюджета, связанных с необходимостью оказания финансовой помощи новому российскому региону, страны ЕС и США грозят расширением экономических санкций, и это может стать причиной возникновения новых (в дополнение к уже имеющимся) не менее (а может и более) серьезных вызовов бюджетной политики России2.
Бюджетные проблемы в условиях турбулентности и новые экономические реалии. Согласно данным Минфина России по итогам 2013 г., дефицит федерального бюджета оказался на 0,3% меньше ожидаемого и составил 0,5% ВВП (вместо запланированного 0,8% ВВП). Однако с начала этого года (еще до крымских событий) отчетливо начали проявляться не вполне позитивные явления в российской экономике, такие как ослабление национальной валюты, снижение биржевых индексов, отток капитала, что в какой-то мере обусловлено сложившимися дисбалансами. К сожалению, тесная связь между политической и бизнес-сферами (существующая, как мы видим, не только в России) еще более усугубила ситуацию. Сохраняются ли перспективы для сохранения стабильности российской экономики? Здесь следует, прежде всего, упомянуть возможности переориентации на другие рынки (например, на весьма перспективный Азиатско-Тихоокеанский регион) и необходимость перехода к другой более адекватной модели экономического развития страны. Однако следует понимать, что подобная стабильность может сопровождаться достаточно низкими темпами роста экономики страны. И это следует принять.
Как должна измениться российская бюджетная политика в связи с этими новыми вызовами (и должна ли)? Безусловно, должна. Новые эко-
1 Khan A. Capital Budgeting in Government. Principles and Applications. Auerbach Publishers, Inc. 2008; Kelly J.M., Rivenbark W.C. Performance Budgeting for State and Local Government. Washington, 2010; Rabin I.S. The politics of public budgeting. - 5 ed. - Wash.: CQ Press, 2006.
2 Шаш Н.Н., Бородин А.И. Татуев А.А. Проблемы перехода на программный бюджет: новые вызовы бюджетной политики России // Финансы и кредит. 2014. № 14 (590). С. 2-10.
номические реалии, усиливающие инфляционные риски, ускоряющие обращение денег, вызывающие снижение темпов роста доходов населения, повышение цены заимствований, увеличение ненефтегазового дефицита бюджета (до10% ВВП) требуют проведения соответствующих изменений в бюджетной стратегии и бюджетной политике страны.
В условиях, когда Россия не в состоянии постоянно увеличивать расходы бюджета, стимулировать государственный спрос, даже при высоких ценах на нефть и благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре (А. Силуанов), нам необходимо мобилизовать все возможные бюджетные резервы, объем которых не так велик, как бы хотелось. В значительной мере такое «проседание» доходной части было вполне предсказуемо. На объемы поступлений двух бюджетообразующих налогов (налог на прибыль и НДС) повлияло завершение нескольких крупных инвестиционных проектов, в первую очередь, подготовка и проведение Олимпийских игр в г. Сочи, а также строительство нескольких газо- и нефтепроводов, освоение ряда новых и обустройство (нуждающихся в модернизации) нефтегазовых и нефтяных месторождений. Если перейти к цифрам, то доходов от налога на прибыль в 2013 г. в консолидированный бюджет поступило почти 2,1 трлн руб. (т. е. на 12% меньше, чем 2012 г.), что касается НДС, то уменьшение составило около 1,9 трлн руб. (или 99% от уровня 2012 г.). Однако в прошлом (2013) году эту проблему с наполнением доходной части удалось решить за счет высокой цены на нефть. Пока остается открытым вопрос о том, удастся ли избежать сильного проседания доходов федерального бюджета в текущем году за счет поступлений от других доходов.
Как мы видим, количество бюджетных проблем пока не уменьшается. В этой связи необходимо все более активно использовать инструменты стратегического планирования, поскольку, как свидетельствует уже накопленный международный опыт (США, Канады, Германии, Франции, Италии, Японии, Южной Кореи и Китая) внедрения стратегического планирования на государственном уровне, оно дает реальную возможность качественного изменения социально-экономической ситуации и повышения эффективности государственной бюджетной политики (естественно, при применении эффективных методов стратегического планирования). В частности, нам необходимо как можно быстрее разработать и принять качественную бюджетную стратегию, поскольку мы уже практически исчерпали возможности краткосрочных бюджетных мер государственной политики, сглаживающих колебания экономической активности.
Бюджетная стратегия и бюджетная политика РФ. Начиная с 2012 г., мы наблюдаем очередной всплеск интереса к разработке бюджетной стратегии РФ. Предполагалось, что законодательное регулирование фор-
мирования бюджетной стратегии РФ будет закреплено внесением соответствующих изменений в Бюджетный кодекс, предусматривающих, что в бюджетную стратегию могут вноситься уточнения с учетом ежегодно утверждаемого правительством РФ долгосрочного прогноза социально-эк
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.