ЕВРОПА: НОВЫЕ РЕАЛИИ
СТРУКТУРИРОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА
В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ (Демократизация)*
© 2010 г. М. Стрежнева
В первой статье настоящего цикла речь шла об оформлении в Европейском союзе (ЕС) системы многоуровневого управления (МУ), благодаря которой в политическом пространстве европейской интеграции освоилось множество негосударственных акторов (экспертов, лоббистов, стейкхолдеров, социальных партнеров, групп интересов и отдельных граждан). В рамках консультаций, обсуждений, круглых столов, партнерств по имплементации у них возникают новые ресурсы (это могут быть субсидии из бюджета ЕС, участие в устойчивых политических сетевых связях, привилегированный доступ к информации, площадки публичного обсуждения) и правовые инструменты по защите своих прав и отстаиванию требований. В этой статье будет рассмотрено, как переход от централизованного национального правления к МУ, сопровождающийся развитием новых транснациональных управленческих технологий, связан с изменением в странах ЕС параметров политической демократии.
Не будучи государством, располагающим всей полнотой власти на определенной территории, ЕС имеет, тем не менее, собственную политическую систему, которая в основном оформилась на базе Маастрихтского договора 1992 г. Европейские граждане и общественные группы реализуют в ее рамках собственные политические намерения. От принимаемых в этой системе коллективных решений зависят распределение ресурсов и выстраивание ценностных приоритетов в Евросоюзе и в странах-участницах. Именно оформление политической системы в ЕС обеспечило денационализацию его экономического пространства. Она привлекает к себе многих национальных и региональных акторов, так как предоставляет им альтернативные опции относительно тех правил хозяйственной и общественной жизни, которые
СТРЕЖНЕВА Марина Вадимовна, доктор политических наук, зав. сектором ИМЭМО РАН (integra1955@mail.ru).
* Статья подготовлена при поддержке РГНФ (грант
№ 09-03-00074а). Окончание. Начало: МЭ и МО. 2009. № 12.
их не устраивают, и обеспечивает проведение в жизнь этих альтернатив.
Таким образом, ЕС притягателен для групп интересов и частных лиц, поскольку он позволяет "уходить" от нежелательного национального регулирования (например, налогообложение), от национальных ограничений (к примеру, на производство генетически модифицированных организмов - ГМО) или национальных обязательств (таких, как плата за обучение). В политическом пространстве ЕС индивиды и группы имеют шанс повысить собственное влияние, поскольку система ЕС более открытая, чем национальные, то есть она восприимчивее к общественным требованиям и экспертным предложениям. Негосударственные акторы могут попытаться повлиять через Брюссель на национальные правила, которые им не нравятся, чтобы добиться их изменения.
В то же время в этой политической системе нет привычного, с точки зрения национальной политической организации в Европе, разделения властей. Европейская комиссия - это своеобразный гибрид исполнительной власти и чиновничьего аппарата. Совет министров ЕС (далее Совет) совмещает функции исполнительной и законодательной власти и, когда действует в законодательной роли, большую часть своих решений принимает за закрытыми дверями. Европейский парламент делит законодательную власть с Советом и имеет меньше влияния в системе ЕС, чем национальные парламенты в национальных системах. Он много теряет в действенности своей работы из-за того, что дебаты в его комитетах и на пленарных заседаниях ведутся на разных языках, с синхронным переводом, что там не сложился общий политико-культурный фон. Высшей политической инстанцией в объединении, непосредственно к законотворчеству не причастной, является Европейский совет, куда входят главы национальной исполнительной власти. Суд ЕС способен принимать решения, обретающие законную силу, то есть также выступает в роли квазизаконодателя. Замысловатая специализация
институтов усугубляет сомнения в демократических качествах политической системы ЕС, где нельзя добиться ясности в вопросе о том, кто и за что, в конечном счете, отвечает.
О "дефиците демократии" в ЕС впервые заговорили в середине 80-х годов ХХ в. Прежде наличие в Евросоюзе политического компонента не принято было замечать - тем более что он был действительно невелик. Считалось, что интеграционные институты политически нейтральны, а принимаемые ими решения основаны на консенсусе. Однако по Единому европейскому акту 1986 г. существенные властные полномочия были переданы на европейский уровень при отказе от национального вето в принятии решений, тогда как адекватного парламентского или судебного контроля над использованием этих наднациональных полномочий обеспечено не было.
По сей день в политической системе ЕС не оформились условия, стимулирующие демократическое соревнование за место у "наднационального руля". И в этом смысле Евросоюз не соответствует сути демократического правления. Впрочем, не все согласны с тем, что это недостаток, который нужно обязательно изжить - усиление демократии на европейском уровне, успешное функционирование которой никто сейчас не возьмется гарантировать, ведет к ее эрозии на уровне национальном.
О демократии вообще мы можем говорить с точки зрения формы и c точки зрения существа вопроса. Согласно процедурным требованиям демократии, политическая система должна обеспечивать "власть народа" (input legitimacy -демократическая легитимация обеспечена на входе в систему) и власть "для народа" (output legitimacy - демократическая легитимация обеспечена на выходе из системы). В формах современной представительной демократии власть народа означает правление выборных народных представителей. К минимальному набору процедурных требований относятся, соответственно, свободные и справедливые выборы, всеобщее избирательное право, право граждан избираться на политические посты, свобода слова, прессы и собраний. С точки зрения существа вопроса, речь идет о содержании политического процесса и его целях. По сути представительных институтов, а также свободных и честных выборов недостаточно, чтобы считать "европейскую" политическую систему соответствующей демократическим требованиям, если эти выборы не дают очевидного политического результата, то есть не обеспечивают периодической смены власти.
Демократия в содержательном понимании - это соревновательная политическая система, в которой лидеры и организации формулируют альтернативные позиции таким образом, что общество получает осязаемую возможность поучаствовать в политическом процессе. Обратим внимание: подобная трактовка предполагает наличие в ЕС коллективного субъекта демократии, сопоставимого с нацией. Субъектом демократии на европейском уровне в таком случае нужно считать не любого индивида как носителя демократических прав (космополитический подход к демократии международного уровня), а политическое сообщество, которое самоценно и располагает собственными правами (коммунитарный подход)1, да к тому же склонно выбирать себе власть демократическим путем. Но в теории, заметим, не требуется, чтобы такое сообщество непременно "проживало" в определенных территориальных границах.
Евросоюз, тем не менее, отвечает общим процедурным требованиям, которые позволяют назвать его политическую систему демократичной. В основополагающем Договоре говорится, что государствами - членами ЕС могут быть только представительные демократии. "Европейские" граждане представлены в его институтах: в ЕП -непосредственно, в Совете и в Комиссии - опосредованно. Ведь в Совете заседают представители национальных правительств, которые демократически ответственны перед своими парламентами или национальными гражданами, а в Комиссию, деятельность которой контролируется Европар-ламентом, делегируются назначенцы национальных правительств, формируемых по итогам выборов в национальных рамках. Граждане имеют право выдвигать свою кандидатуру при выборах в ЕП, которые проводятся свободно и справедливо. Но граждане не выбирают на европейских выборах политическое руководство европейского уровня, и не они, а европейский политический класс определяет повестку дня в ЕС2. Во многом такое положение есть следствие отсутствия на политическом пространстве Евросоюза сильных
1 Подробнее о разнице между космополитическим и коммуни-тарным принципами в определении субъекта демократии на международном уровне см.: Bienen D., Rittberger V., Wagner W. Democracy in the United Nations System - Cosmopolitan and Communitarian Principles / Tübinger Arbeitspapiere zur internationalen Politik und Friedensforschung / Tübingen Working Papers. № 6: Sovereignty, International Democracy, and the United Nations (http://www.uni-tuebingen.de/uni/spi/ taps/tap26.htm).
2 Подробнее о демократии в ЕС см.: Hix S. What's Wrong with the European Union and How to Fix It. Cambridge, 2008.
транснациональных партий, способных обеспечить конкуренцию различных точек зрения.
Уверенности в том, что указанную структурную слабость в принципе необходимо изжить, у правящих кругов ЕС нет. Многим по-прежнему ближе либеральная модель его политической организации, предполагающая сохранение основ национального суверенитета, когда субъектами международной системы считаются государства, а международное регулирование основывается на межправительственном согласии. Но для подобной организации развитие транснациональных связей сулит серьезную проблему: в принципе они способны породить коллективный политический субъект иного рода - им становится транснациональное политическое сообщество, жизнедеятельность которого может вести как к оформлению сильных транснациональных партий, так и к эрозии национальных демократических систем, в чем страны Евросоюза не заинтересованы. Отсюда предпочтение, которое его правящие круги отдают соответствию политической системы ЕС формальным демократическим критериям, позволяющим выделять в качестве политических субъектов демократии в Евросоюзе "европейских" граждан (то есть только национальных граждан государств-членов), тормозя тем самым оформление коллективного транснационального субъекта.
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.