ОБЩЕСТВО И ЭКОНОМИКА, № 9, 2014
© 2014 г.
Александр Гусев
кандидат экономических наук заведующий отделом
(Российский научно-исследовательский институт экономики, политики и права в научно-технической сфере) (етай: a_goose@mail.ru)
СУДЬБА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ В СФЕРЕ НАУКИ (ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМНОСТИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА)
В статье рассмотрены три поколения федеральных целевых программ в сфере науки общеотраслевого характера, охватившие период 1996-2014 гг. Выявлен вектор государственной научно-технической политики сквозь призму завершенных и действующих ФЦП.
В результате проведенного исследования установлено, что поколения рассмотренных ФЦП тесно связаны друг с другом и в содержательном плане являлись полигоном для отработки новых механизмов государственной поддержки исследований и разработок. ФЦП общеотраслевого характера как механизм реализации государственной научно-технической политики полностью исчерпали свой потенциал и могут быть вытеснены такими институтами, как научные фонды и государственное задание в сфере науки. Представлены предложения по среднесрочным сценариям деятельности Минобрнауки России в сфере реализации федеральных целевых программ, включающим содержательное переформатирование находящейся под угрозой прекращения ФЦП «Исследования и разработки» на 2014-2020 гг., а также варианты отказа от ФЦП и переноса опоры на государственное задание в сфере науки.
Ключевые слова: государственная научно-техническая политика, федеральные целевые программы, династии ФЦП, кризис ФЦП как института управления, наука и высшее образование, наука и промышленность.
Программно-целевой метод в развитии науки и технологий широко использовался в СССР1. С внедрением в 1995 г. в систему государственного управления института федеральных целевых программ программно-целевой метод стал активно применяться в государственной научно-технической политике Российской Федерации.
За последние 18 лет сфера науки подверглась управляющему и стимулирующему воздействию не менее 7 общеотраслевых федеральных целевых
1 Дежина И.Г. Механизмы государственного финансирования науки в России. - Москва: ИЭПП, 2006.
программ общей стоимостью 600 млрд руб. в ценах 2013 г., не включая программы, ориентированные исключительно на отраслевую науку, например, в сфере развития гражданской авиационной, морской техники, радиоэлектроники, а также специальные программы, в частности, «Конверсия научно-технического потенциала вузов», АВЦП «Развитие научного потенциала высшей школы». На старте находятся еще две федеральные программы до 2020 г.: «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» и «Исследования и разработки» - с общей капитализацией в 440 млрд руб.
Целью данной работы является получение ответа на вопрос о том, какую государственную политику выстраивала и выстраивает совокупность федеральных целевых программ в сфере науки, какой они вместе несут замысел, объединяет ли их последовательность, отличаются ли они системностью. В конечном итоге, важно разобраться, следует ли продолжать делать ставку на программно-целевой метод в дальнейшем развитии сектора исследований и разработок с общеотраслевых позиций.
Методика исследования. Исследование взаимосвязей и координации федеральных целевых программ (ФЦП) в области развития сектора исследований и разработок неизбежно приведет нас к анализу эффективности программно-целевого метода в целом.
С формальной точки зрения, все завершенные программы имеют практически одинаковую результативность, т. е. характеризуются как успешно реализованные. Однако в масштабах страны ощутить принципиальные изменения, привнесенные программами, представляется весьма проблематично ввиду отсутствия каких-либо широко распространенных достижений, радикально изменившихся тенденций, новых институциональных преобразований. Причинами этого можно называть недостаточное бюджетное финансирование ключевых мероприятий программ, а также такие общесистемные вещи, как низкое внимание промышленного сектора к научным результатам исполнителей государственных контрактов (соглашений), экспортно-сырьевой характер национальной экономики и др.
Констатируя изначально ограниченное макроэкономическое и макро-социальное влияние общеотраслевых программ в сфере исследований и разработок, рассмотрим, прежде всего, их последовательность и системность.
Для решения данной задачи необходимо провести анализ целей совокупности ФЦП для определения преемственности программ одного семейства и координации с целями и задачами программ других серий. При этом важно учитывать контекст реализации программ, который, безусловно, влияет на их содержательную часть.
Отдельным направлением является сравнительный анализ комплексов программных мероприятий. Отсюда же будут проистекать сопостав-
ления целевых групп организаций, перечни индикаторов и показателей, на которые ориентированы программные мероприятия.
Характерные черты программно-целевого метода решения проблем в сфере науки. Инструмент федеральных целевых программ был введен в оборот почти 20 лет назад постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594, а с 1996 г. он уже применялся в сфере исследований и разработок без перерыва. В целом, за прошедшее время в области развития науки были приняты и реализованы полностью или частично 9 федеральных целевых программ, являющихся предметом настоящего исследования. Вместе с тем, по своей тематике и хронологической последовательности они могут быть разделены на следующие 3 династии.
1. Династия программ «Интеграция» включает ФЦП «Государственная поддержка интеграции высшего образования и фундаментальной науки на 1997-2000 гг.»1 (далее - «Интеграция-1») и ФЦП «Интеграция науки и высшего образования России на 2002-2006 гг.»2 (далее - «Интеграция-2»). Программа «Интеграция-1» была пролонгирована до 2001 г., а программа «Интеграция-2» просуществовала 3 из 5 запланированных лет, прекратив свое существование с 1 января 2005 г.
2. Династию программ «Кадры» образуют ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг.3 (далее - «Кадры-1») и одноименная программа, сформированная на 20142020 гг.4 (далее - «Кадры-2»). Следует отметить, что судьба династии программ «Кадры» повторяет судьбу династии «Интеграция». Так, реализация ФЦП «Кадры-2» фактически сворачивается вследствие передачи в 2014 г. объема финансового обеспечения ее ключевых мероприятий в качестве имущественного взноса Российской Федерации во вновь созданный Российский научный фонд.
3. Династия программ «Исследования и разработки» является самой продолжительной. Она стартовала в 1996 г., ее представителями выступали ФЦНТП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники гражданского назначения» на 1996-2000 гг.5;
1 Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1996 г. № 1062.
2 Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2001 г. № 660.
3 Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2008 г. №2 568.
4 Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 2013 г. № 424.
5 Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 г. № 1414.
ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники» на 2002-2006 гг.1, ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России» на 2007-2013 гг.2 и одноименная программа, утвержденная на период 2014-2020 гг.3 Особняком от выделенных групп программ стоит ФЦП «Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008-2011 гг.»4. Можно сказать, что данная программа, не содержащая средств на выполнение НИР и всецело посвященная материально-техническому оснащению уже «назначенных» организаций, отдавала дань моде на нанотехнологии, доминировавшей в то время в государственном управлении, а в настоящее время почти позабытой.
Содержательно 3 «семейства» программ можно представить двумя векторами в государственной научно-технической политике:
• поддержка науки для воспроизводства ею собственного потенциала и повышения качества высшего образования;
• эксплуатация науки для получения научных результатов, востребованных промышленностью (способных к коммерциализации).
Обозначенные целевые направления развития науки являются взаимодополняемыми по отношению друг к другу и вряд ли могут быть ранжированы по важности, хотя основная «боевая» функция науки по получению результатов выглядит более почетной, чем ее «тыловая» функция.
Визуализация династий программ в контексте периодов жизни своих государственных заказчиков - федеральных органов исполнительной власти - представлена на рис. 1, объемы финансирования программ приведены на рис. 2. Для перевода стоимостных величин в постоянные цены 2013 г. использовался индекс потребительских цен.
Следует обратить внимание, что линии «наука для высшего образования» и «наука для промышленности» реализовывались вполне последовательно, за исключением 2004-2006 гг., когда была предпринята попытка соединить государственную поддержку «боевой» и «тыловой» функций науки в рамках программы «Исследования и разработки» на 2002-2006 гг. С точки зрения финансирования соответствующих программ, соотношение
1 Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2001 г. № 605.
2 Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2006 г. № 613.
3 Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 2013 г. № 424.
4 Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2007 г. № 498.
между двумя линиями близко к «золотому сечению» и составляет 64,4% к 35,6% в пользу линии «наука для промышленности».
Проведенный анализ изменений в структуре государственного управления (рис. 1) позволяет сделать вывод о том, что ставка на общеотраслевую поддержку науки как фактора промышленного развития была отозвана еще в 2004 г., и до настоящего времени
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.