Национальная безопасность
Н.Г. Жаворонкова
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ ПРИРОДНОГО И ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА
В теории права различаются система права и система законодательства. Являясь по своей сути разными сторонами единого явления, тем не менее, по многим показателям и характеристикам отрасль права не тождественна отрасли законодательства.
Отраслью права большинство учёных называет совокупность однородных правовых норм, регулирующих определённую сферу общественных отношений. Как свидетельствуют авторы многих учебников по теории государства и права,1 для образования самостоятельной отрасли права необходимы: степень своеобразия тех или иных отношений; их удельный вес; невозможность урегулировать возникшие отношения с помощью норм других отраслей; необходимость применения особого метода регулирования.2
Существуют и иные определения отрасли права. Не вдаваясь в дискуссии по поводу разграничения отраслей права, для нашего исследования данное выше определение относительно точно отражает специфику отрасли законодательства. Для признания законодательства о чрезвычайных ситуациях отдельной отраслью законодательства в настоящее время есть как многочисленные условия, так и определённые проблемы. Так, «степень своеобразия отношений, «регулируемых при возникновении и протекании чрезвычайной ситуации», несомненно, присутствует, но вот невозможность урегулирования их с помощью других отраслей не может быть в настоящее время достаточно убедитель-
1 Теория права. М., 2001; Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1991.
2 Теория государства и права: Учебник. М., 2000. С. 396.
ной. Никто не будет отрицать наличия определённой специфики в регулировании отношений, возникающих в период как предупреждения, так и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. И хотим мы того или нет, но вполне возможно, что в ближайшем будущем столкнёмся с обострением и ростом техногенных и экологических катастроф. В этом случае произойдёт естественный рост числа законодательных актов, регулирующих новую область отношений, и возможно возникновение отдельной отрасли «права чрезвычайных ситуаций».
В настоящее время можно говорить о первом этапе формирования «отрасли законодательства о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера», а не о выделении «отрасли права чрезвычайных ситуаций». Мы не считаем нужным анализировать мнения всех авторов на условия и специфику образования отдельных отраслей права, хотя в качестве близкого примера можно проследить многочисленные мнения и предложения учёных о формировании новых отраслей права: от -«атомного» до «медицинского», от «земельного» до «лесного». Во всех случаях очевиден тезис, что наличие «экологического права» как отдельной отрасли протекало в аналогичных условиях и в непрерывных дискуссиях, не прекращающихся по сей день.
В отличие от М.И. Байтина, В.Л. Кулапо-ва, В.Н. Синюкова, Н.И. Матузова, А.В. Осипова и других авторов, которые не признают экологическое право отдельной отраслью, мы считаем вполне устоявшимся определение экологического права как отдельной отрасли права. Что
касается формирования «права чрезвычайных ситуаций» как отрасли права, мы считаем, что процесс консолидации законодательства идёт довольно интенсивно, но ещё рано говорить о формировании отдельной отрасли права. По определению С.С. Алексеева, «система права и система законодательства не одно и то же. Система законодательства как система является лишь потому, что она присутствует как внешнее выражение объективно существующей системы права»1. Анализируя современное состояние права и экологического, в частности, А.К. Голиченков отмечает, что «как ни парадоксально, но общепризнанного понимания экологического законодательства нет». И далее: «Как нет и общепризнанного термина, его обозначающего. Неслучайно в последнее время интерес к исследованию этих проблем резко воз-рос»2. Данные рассуждения применимы и к анализу предпосылок формирования отрасли законодательства о чрезвычайных ситуациях.
Полемика вокруг выделения отдельных отраслей законодательства и отраслей права, их общих и раздельных особенностей стала актуальной в наши дни. Это связано со многими проблемами, прежде всего, с достаточно сложным процессом перехода от «социалистического» мировоззрения к более свободной и, надо признать, более глубокой философской трактовке права на уровне мировоззренческой, философской. Поэтому теоретические проблемы права чрезвычайных ситуаций тесно связаны с теорией права вообще и теорией экологического права, в частности. Важно проследить полемику по поводу уже сравнительно устоявшихся долгое время дискуссионных терминов «экологическое право» и «экологическое законодательство». По замечанию одного из признанных авторитетов в области экологического права профессора А.К. Голиченкова, симптоматично-общепризнанного понимания экологического законодательства нет. И это неудивительно. В нашем исследовании много раз обращались к истокам проблем чрезвычайных ситуаций, к понятийному аппарату, к пониманию строгого от-
1 Алексеев А. Структура советского права. М., 1975. С. 61.
2 Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный вып. Т. 2-3. М., 2004. С. 268-269.
деления системы права от системы законодательства. Надо ещё раз признать - правовые доктрины в области чрезвычайных ситуаций, экологической безопасности, оценки риска, права окружающей среды, устойчивого развития «работают» на одном поле правоотношений, и нужно время, чтобы осознать их неразрывную связь и отдельные принципиальные элементы построения. С этой точки зрения нам понятен пафос отдельных исследователей заявляющих: «Целый ряд современных работ наводит на мысль, что специалисты плохо ориентируются в таких теоретических понятиях, как право и зако-нодательство»3. Действительно, мы также с удивлением обнаружили, что такие базовые понятия, как система права и система законодательства, иногда неточно употребляются в трудах юристов-экологов. Более того, употребляя данные понятия, авторы понимают по-своему вообще правовую систему государства.
И. Игнатьева пишет: «Экологическое право представляет собой систему правовых норм, регулирующих экологические отношения. Законодательство представляет собою более сложную систему, чем право, которую можно рассматривать с разных сторон»4. Но несколько далее автор утверждает, что «невозможно представить законодательство как часть права или право как часть законодательства. Это системы, находящиеся между собой «в сложной взаимосвязи».
Бесспорно, как бы мы ни пытались разграничить закон и право, в действительности они выражают часть целого. Однако, как нам кажется, автор, в свою очередь, несколько смещает акценты в определении системы права и системы законодательства. Трудно согласиться с утверждением, будто система права представляет собой более сложную систему, нежели законодательство. Но если подходить только с позиции законодательной техники, а не философской категории, то можно говорить о «более» или «менее» сложном характере права и (или) законодательства. Речь идёт совершенно о другом. Выделение системы законодательст-
3 Игнатьева И. Система права соотносится с системой законодательства как содержание с формой // В сб.: «Материалы научно-практич. конференций». М., 2004. С. 211-217.
4 Там же. С.218
ва, в каком-то виде упорядочение, систематизация законодательства о чрезвычайных ситуациях должно предшествовать систематизации «права чрезвычайных ситуаций». С практической точки зрения необходимо навести вначале порядок с текущим законодательством и уже на этой основе определять систему права. Только простой перечень законодательных актов, принятых в последние десять лет (а это уже десятки федеральных законов, сотни нормативных правовых актов, тысячи законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления), требует выделения самостоятельной отрасли законодательства о чрезвычайных ситуациях.
Отрасль законодательства, в отличие от отрасли права, не имеет единого метода регулирования, но всегда имеет общий предмет регулирования. В данном случае повторяем, речь идёт о необходимости выделения законодательства о чрезвычайных ситуациях в отдельную отрасль.
Если обратиться к анализу, проведённому А.К. Голиченковым в отношении экологического законодательства, то просматриваются две теоретические проблемы систематизации экологического законодательства.1
Первая проблема - современное понимание экологического законодательства (мировоззренческие подходы, терминология, институты, учреждённые на основании Конституции). В широком смысле - это система правовых актов не только об охране окружающей среды, но и об использовании природных ресурсов и об обеспечении экологической безопасности и других объектов (общества и государства).
Вторая проблема - понимание форм систематизации законодательства. Систематизация эколого-правовых норм, а также экологизированных норм, содержащихся не в источниках экологического права, а в источниках иных отраслей права. Однако главной, считает А.К. Голиченков, является кодификация экологического законодательства.
Вопрос о соотносимости законодательства об экологической безопасности и чрезвы-
1 Голиченков А.К. В поисках методологии экологического права. Экологическое право России // В сб.: «Материалов научно-практич. конференций». М., 2004. Т. 3. С. 268.
чайных ситуациях носит несколько схоластический характер. По общему мнению, чётко и жёстко разделять такие комплексные по своему предназначению и сути области законодательства на «экологические» и «чрезвычайные» непродуктивно. Также как отделять «экологическую безопасность» от охраны окружающей среды можно только условно и лишь по какому-то надуманному признаку. Наша задача иная -совершенствование законотворческой работы, придание ей большей строгости, направленности, определённости, эффективности.
Поэтому теоретические дискуссии о формах права и системах законодательства для нашего исследова
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.